二、风险领域中国家责任概述：领域特性与责任分配
风险领域究竟是什么？当谈论风险领域时，环境、食品、药品、能源、福利、劳资关系等概念性的描述开始浮现于脑海，但是事实上我们又无法对其所共同归属的领域作出完整的表述，“风险领域” 乃是一种形象的、简化表达方式，和其他理论中的表达一样，领域不是一个事实性的，而是一个法律性的概念。[14]而事实上，任何法律概念的诞生都不应以建构为其本源，学者要做得只是对已经存在的经验和规则进行挖掘、概括、总结，以真正实现哈耶克所谓之“内部规则”。[15]
笔者在以预防接种领域为切入点，并在其基础之上试图对风险领域的国家责任做深入分析。在这一过程中笔者发现，相较于其他领域而言，风险领域国家责任的特有属性开始逐渐清晰，当然这些特性并非专属和固定，它们只是表现为相互作用的弹性判断外延。这些判断外延和属性能帮助我们确立风险领域的大致范围，而也正是这些特性决定了风险领域责任分配的特殊性以及国家在其中承担责任的必要性。
第一，风险存在的必然性。在很多风险领域，虽然当公共风险发生损害时对单个的公民而言无疑是一种灾难，但是这种个体的受损对于社会整体即公共利益而言又是不可避免的甚至是必要的。“很多公共风险，无论他们有多么危险，事实上比所要消除这种风险更为安全或者有益，那么就要竭力使其成本最小[16]。预防接种领域就是其典型例证，疫苗所产生的副作用从来都未曾掩饰其被誉为“医药和生物工程领域最伟大的发明之一”[17]的称号。法院判决也承认：“预防接种从其性质来看，要完全排除损害相对较为困难，就算采取了力所能及的预防措施，也不能排除偶尔有严重损害发生的可能性”。[18]但是必然发生不代表可以放任其任意发生，当损害的发生不可避免时，需要做的只是尽量减少其发生概率以及对损害进行救济。同判决指出：“在意识到这一危险性的前提下，为达致防止传染病蔓延这一公共利益，也必须基于法律的规定强制或者奖励实施预防接种措施。而在这一实施的过程中厚生大臣所要担当的义务是，必须在尽可能的范围内、采取最好的注意手段排除这种危险的发生”。[19]即，当风险领域的损害必然发生时，为尽可能降低发生概率，作为守夜人的国家就必须承担更为严谨和全面的注意义务，而当违反相应注意义务时就须承担应有的赔偿责任。
第二，损害分担的必要性。王泽鉴先生指出，“对于损害，传统侵权行为法系采取移转方式，而现代侵权法系采分散方式，其所关心的基本问题，不是加害人之行为在道德上应否非难，而是加害人是否具有较佳之能力分散风险。”[20]当环境污染、职业安全、食品安全等问题已经无法通过传统的私法关系予以调整时，上述风险如果仍然由公民个人来承受显然有失公允。就此，基于社会保险的思路，应将风险转移分散为由国家或者社会全体来分担，毕竟在商业保险之外，国家通过税收获得的国库资金正是风险分担的有力保障。另一方面，在政府这个庞然大物几乎已经覆盖了人类活动各个领域的现代国家，无论个人是否心甘情愿，事实上个人已经将一部分权利和自由让渡给国家，任凭国家公权力的触角影响到每个人的日常生活，而国家就更应当在风险到来时承担责任。贝克在《风险社会》发表两年后又出版《解毒剂》一书，后者认为正是公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语来推卸责任，这样一来，它们把自己制造的危险转化为某种“风险”，这种做法是“有组织地不负责任”[21]。从国家本质上而言，保障安全始终是政府对其公民最重要的承诺，因此，对威胁生命、健康、财产的因素予以排除也是政府的基本任务。[22]
第三，公民对于政府的合理信赖。风险领域本身就是一种独特的“知识和无知的结合”，人们往往一方面在已有知识和过去经验的积累之上对眼前风险进行评价，但最终又会在风险导致的结果无法确定的情况下作出决定甚至行动。[23]虽然对于政府而言获取有关风险的完整信息也属于不可能完成的任务，但是相对于个人缺乏搜集、鉴别与认知风险信息的能力而言，而政府则相对具有分析和规避风险的技术、能力和责任，风险领域所存在的高度信息不对称也由此而生。基于此，普通民众不得不依赖政府，寻求政府对于风险作出最大的评估，寻求政府行为对于风险尽可能的规避。以预防接种领域为例，普通民众很难全面了解接种的必要性、适用人群、使用剂量、含菌量等信息，因此无法就接种疫苗的必要性以及危害性作出相对正确的预测。“由于不具有安全确保的能力、手段和信息，国民对于预防接种的安全性的判断、对由于接种而产生的危险性的回避等事项都难以作出自主的判断。”[24]相反，国家基于信息独占性优势相对于民众自然具有较强的判断力，国家能通过其所拥有的专业能力、知识和信息，对风险领域中的过误、损害、因果关系等作出专业评估。因此，合理信赖的存在要求政府对相应的风险进行评估和救济，以维持当事人的信赖利益，维护法秩序的稳定。
