第二个就是要完善法律制度，完善相关政策，从制度和政策的层面预防减少社会矛盾。比如，城乡二元结构户籍制度导致了高考制度的缺陷和问题，要解决这个问题，不是说教育部发一个文件，所有的人可以在居住地参加高考能解决的，它必须改革现在的户籍制度，改革城乡二元结构，消除城乡二元结构、城市二元结构中的差异。再比如说农村集体土地的征收为什么矛盾重重，为什么纠纷很多，原因就是我们的制度和城市的房屋拆迁还不完全一样，虽然土地的性质不一样，但房屋的性质是一样的。甚至农村的土地征收比城市房屋拆迁要严重得多，城市的房屋拆了你还有工作，农村土地征了之后你连工作都没了，赖以生存的基础生产资料都丧失了，社会怎么可能是稳定的？所以急需制定一些重要的法律，比如说不动产的征收法。城市的房屋征收补偿条例我觉得也需要升格，因为它毕竟是对公民个人财产的征收，仅仅靠一个行政法规还是不够的，现在国务院正在紧锣密鼓制定集体土地的征收条例，我觉得这也还是一个权宜之计，从长远看，应该制定不动产的征收法，这样才能够很好地保护相对人的合法权益。

　　另外，有些法律制度在弱势群体的保障方面还存在缺陷。我们这几年加紧制定民生立法，但是有些法律还没有，比如社会救助法还没有出台，弱势群体保护的一些相关法律还亟待修改。我们有1600万重症精神病人，应该制订精神卫生法，现在全国人大已经纳入立法计划，但还没有出台。再比如说，劳动教养制度大家批评意见很多，亟待按照立法法的要求把它上升为国家的法律。违法行为教育矫治法也应该尽快出台。因为违法行为教育矫治法是解决限制人身自由的一个法律依据问题，否则没有权力去剥夺限制一个人的人身自由一年到四年这么长的时间。

　　规范立法行为，完善法律制度，特别是完善相关的政策，是从源头上减少社会矛盾的很重要的一方面。比如户籍制度、高考制度、社会保障制度都完善了之后，城乡之间的这种城市居民和农村的农民之间的社会矛盾，阶层之间的社会矛盾就可以大大减少。另外像环境保护这些法律制度也必须严格地进一步完善。否则经济快速发展的势头必然会导致越来越多的环境生态危机。

　　第三，健全程序规则，规范决策执法行为，避免官民冲突。规范权力，重点还是要在规范执法决策权力上。执法的权力是最重要的权力，决策的权力在中国又是最大的权力，对这两类权力要严格规范，建立一个程序规则。

　　现在的决策权是没有程序规则的。什么是决策？决策就是上项目、配制资源，做重大的决定。做出这些决策的时候，往往是没有程序要求的。这方面容易引发社会矛盾。重大决策引发社会矛盾的几率比较大，所以对决策行为要有程序规定。

　　2010年11月，国务院发布了一个《关于加强法治政府建设的意见》，明确规定重大决策都必须履行五道程序：公众参与，专家咨询论证，风险评估，合法性审查，集体讨论决定。这个要求非常好，但我发现很多地方还没有做到，很多重大决定还是几个人拍脑袋，几个领导个别定，没有进入这一套完整的程序之中。没有法律约束，光靠国务院的文件还不够，老百姓想要打官司告政府的话还没有依据。如果有专门的行政惩罚法规范了决策行为的话，就可以以他违反法律程序提起诉讼。

　　执法的行为更需要加以规范。粗暴执法、滥用执法权力、选择性执法是导致社会矛盾的一个主因。因此，执法行为更需要有效加以约束。特别是对行政不作为、信息不公开的这种行为，法律实施不当不严的行为也要加以高度的关注。

　　有人总结了一句话我觉得很有道理：现在是“严格立法，普遍违法，选择性执法，不公正司法”。立法的时候很严格，标准是欧美标准，欧洲6号、5号标准（编注：欧洲限制汽车污染物排放的最新标准，此处代指标准的严格与高端），结果导致人人都违法，普遍违法。最后，执法机关选择性执法，想执谁的法就执法谁的法，你不服到法院去告，法院不公正司法，最后破坏了整个法治系统。

　　所以，我们在立法、执法、司法、守法各个环节上，恐怕都要做一些完善，立法上不能过严，不能让人人都处于违法的状态，那是不科学的立法。同时执法也必须严格执法，不能选择性执法。特别是司法要公正，要维护公民的合法权益。只有这样，才能够做到人人守法，普遍守法。

　　几年前，我曾经提过一个不成熟的看法：中国的法律之所以得不到有效的实施，主要原因在于现在的政绩考核评价体系出了问题。西方国家的地方官员、执法机关之所以认真地去执行法律、实施法律，因为要对选民负责，如果不执法会被追究责任，选民会用脚投票。但是，在中国，很多执法部门和基层的政府官员，是上级遴选任命的。在这样一个基本的体制下，各级官员都是对上负责，不一定对下负责，是对上面的个人负责而不是对法律负责。