行政法院的设置应当与中国国情相适应。包括德国、法国在内的大陆法系国家由于领土面积较小，人口数量较少，一般实行三级行政法院体系。我国幅员辽阔，人口众多，行政法院系统可以考虑由最高行政法院、高级行政法院、行政法院和若干派出行政法庭组成。最高行政法院隶属于最高人民法院，其他行政法院与地方各级人民法院没有隶属关系。在行政法院的设置上，应当按照不重合于行政区域的司法区划定。各级行政法院的财政由最高人民法院统收统支。最高行政法院的法官由全国人民代表大会常务委员会任命，其余行政法院的法官由本院院长提名后，提请所在地人民代表大会常务委员会任命。修改后的《行政诉讼法》在对行政法院的管辖作原则规定后，最高人民法院可以以司法文件的形式确定各级行政法院的具体管辖案件、区域等事项。实际上，行政法院的设立构成了本次《行政诉讼法》修改的最重大课题。我们可以有把握预见：脱离了地方控制的行政法院设立之后，司法机关对行政机关的监督将更为有效，司法将给人民提供更多的救济和服务。
二、突出现有的客观诉讼，强化监督行政职权
现行《行政诉讼法》实际上确立的是客观诉讼为主、主观诉讼为辅的体系架构。客观诉讼和主观诉讼是大陆法系的划分方法。客观诉讼是指以监督行政公权力行为为主要意旨的诉讼类型，在具体制度中表现为法院仅仅就行政公权力行为的合法性进行审查。例如，德国的规范性审查诉讼，日本的民众诉讼、机关诉讼等。主观诉讼是指以回应原告诉讼请求为主要意旨的诉讼类型，在具体制度中体现为法院主要就原告的诉讼请求进行审查，附带审查被诉行政公权力行为的合法性。例如，确认诉讼、课以义务诉讼等。客观诉讼和主观诉讼的划分在诉讼宗旨、确定原告资格等方面具有重要意义。但是，两者并不能截然区分，甚至在多数情况下，两者交织在一起。我国《行政诉讼法》规定，法院仅就被诉行政行为的合法性进行审查，不能针对原告的诉讼请求作出判决。[6]最高人民法院司法解释虽然增加了驳回原告诉讼请求的判决，但这并不意味着行政诉讼法规定的客观诉讼的基础地位受到了侵蚀。
学界关于法院在诉讼中审查原告诉讼请求还是被诉行政行为的讨论，已经走得越来越远。在《行政诉讼法》制定前后，学者一般从课以义务类的行政行为入手，针对行政行为本身的合法性进行讨论。法院对行政行为的合法性进行审查，在审查之后对行政行为作出相应的评价。从行政执法的要求来看，行政机关必须依照法律的有关规定执行，否则，在诉讼中法院将作出对其不利的判决。但是，对于不作为和依申请的行为而言，原告的请求是作出行政行为或者为特定的给付。因此在司法实践中出现了法院判决行政行为违法，原告在行政诉讼中胜诉，而该行政纠纷仍然未获解决的问题。根据司法实践的需求，最高人民法院在司法解释中，增加了针对原告诉讼请求的判决和确认判决。直接针对原告诉讼请求的判决形式从一开始就受到了学术界的关注和担忧。[7]笔者也曾经提出，正是基于行政诉讼法客观诉讼的定位而没有规定驳回原告诉讼请求判决，在实践中无限扩大驳回原告诉讼请求判决则是灾难性的。[8]在修改《行政诉讼法》过程中，有一种观点值得注意，即行政诉讼法应当回归类似民事诉讼的“主观诉讼”，实行严格的“谁主张，谁举证”和诉判对应。这种观点看似合理，实则考虑不周甚至可能带来不可预测的危险。
在法治欠发达的国家，公民能够通过司法机关获得救济，重要的原因是司法权力在一定程度上能够制约甚至介入行政权力。行政诉讼定位于客观诉讼，意味着法院必须承担法律赋予的司法监督职能，司法机关有必要通过行政个案，实现对同种类的行政行为、特定行政领域乃至整个行政体系的监督和制约。行政审判机构的职能与民事审判机构的重大区别就在于其承担行政诉讼职能的公法特性。在法国，行政法院不仅仅审判具体案件，亦承担政府的咨询职能，这一职能更多地体现为对政府政令的事前监督。在行政诉讼中，公民个人由于证据收集能力、信息获取能力的欠缺，在诉讼中处于绝对弱势地位。在行政诉讼中实行主观诉讼，就意味着法院放弃对公民施以援手，让公民单独与强大的行政机关相抗衡，这显然是不符合中国国情的。因此，在修改《行政诉讼法》时，必须强调行政诉讼的客观诉讼主体地位，赋予法院更多的监督行政机关、维护法律秩序的司法义务，摒弃那种将法院简单定位为中立机关的观念，摒弃那种简单的形式正义，而要真正确立法院的法治秩序维护者的地位。
