《行政诉讼法》修改八论
梁凤云
【关键词】《
行政诉讼法》；修改
【全文】
《行政诉讼法》的颁布，标志着当代中国“人治时代的终结”和“法治时代的开始”，意味着一场“静悄悄的革命”，具有划时代的里程碑意义。[1]中国的《行政诉讼法》还创造了一系列具有中国特色、在世界范围内拥有良好声誉的制度，这一成绩足可珍视。因此，在修改《行政诉讼法》的过程中，应当在坚持保留现行《行政诉讼法》精髓的基础上，结合行政诉讼面临的现实困境，参酌域外先进的司法文明成果，推进行政诉讼制度的科学化、精细化和完备化。笔者认为，行政诉讼法的修改应当从以下八个方面深研和改革。
一、建立独立的行政法院，重塑司法审查权威
新中国成立后，由普通法院审理行政案件，已经有30年的历史。该模式是由1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》确立下来的。在《行政诉讼法》颁布之前，行政案件由审理民事案件的经济庭审理。最高人民法院曾经就经济行政案件的审理下发了若干司法文件。[2]1987年，最高人民法院在与立法机关协调后，决定实行在普通法院下设行政审判庭的模式。1989年颁布的《行政诉讼法》规定，人民法院设行政审判庭审理行政案件。这个模式被认为既不同于大陆法系的行政法院体系，也不同于英美法系的民行合一体系。
经过20年的司法实践，设立在普通法院之下的行政审判庭模式越来越显示出不适应现实的隔离性和脆弱性。普通法院之下设置行政审判庭，承担对整个行政机关体系的法治监督，显然是不能承受之重。行政诉讼管辖实行的被告所在地原则，最直接的结果是县法院的行政审判庭审理县政府案件，省会市法院的行政审判庭审理省政府案件。在法院的人、财、物均受制于当地政府的现行体制下，由需要争取钱粮衣帛的司法机关监督掌管钱粮衣帛的行政机关，实在是勉为其难，其独立性、公正性受到诟病也不足为奇。
多年来，最高人民法院倡导各级人民法院行政审判机构要依法履行宪法和法律赋予的神圣的监督职责，并要求各级人民法院破除地方干预和“土政策”，在现实国情下，人民法院行政审判工作取得了积极成效。可以作为例证的是，全国法院一审行政案件，原告胜诉率曾经达到30%，这在世界范围内也是不多见的。但是，缺乏强有力的机制保障和职务保障，仅凭事业忠诚感、履责正义感实施对庞大的行政体系的司法监督，要取得长久持恒的效果，难度显然很大。特别是，有的地方长期强化党委、政府对于法院的“地方化改造”，《行政诉讼法》规定的“人民法院独立行使行政审判权”无法真正得到落实。近年来，一审行政案件原告的胜诉率已经骤降至10%，亦从侧面证明这一点。实践已经证明，现行的地方化严重、附从于政府的司法监督机制必须从根本上进行改造。最高人民法院曾经就行政诉讼管辖进行局部调整，但是这种调整仍然属于现行的司法体系内的调整，并非治本之策。建立独立的、脱离地方政府控制的行政法院体系成为《行政诉讼法》修改工作的重中之重。甚至可以说，只要设立行政法院，其他问题几可迎刃而解。
建立独立的行政法院体系，是司法机关长久地、公正地承担其行政诉讼职能的基本条件。也许有人担心行政法院是否有历史先例可循。其实，行政法院在中国并非新生事物，1906年清廷就着手设立行政裁判院，1914年北洋政府设立平政院，1928年南京国民政府宣布设立行政法院。在社会主义国家，原波兰在1980年也设立了行政法院。在《行政诉讼法》制定之前，许多学者就已经建议成立行政法院。[3]行政法院不必是德国式的与宪法法院等其他法院平等的独立式，也不必是法国式的从属于行政体系式，它完全可以是中国式的从属于普通法院的司法体系式，即最高人民法院内部设立最高行政法院(或者行政分院)。也许还有人担心行政法院的设置能否与现行法律、司法体系相容。其实，包括行政法院在内的专门法院，已为《宪法》所明确肯定，不存在法律依据的问题。也就是说，根据《宪法》第124条第1款有关专门法院的规定，行政法院的设立有着其宪法上的依据。[4]包括行政法院在内的专门法院的设立，一般由最高权力机关以法律文件的方式批准。[5]当然，也可以沿用现行《行政诉讼法》采用的在诉讼法律中明确行政审判体制的做法。
