2．实现问责法治：中国特色问责之独特发展模式与根本出路
毫无疑问，问责这一典型的民主控权机制，在我国尚属新生事物。在问责制发展的初期，问责制虽然借助我国执政者为主导的强力推动以及民众的强烈诉求在我国得到迅速发展，但要注意的是，执政者在这场治道变革中既充当主导者，又作为被推动的对象，这种内在的双重身份至少在形式上无法让人相信它的可靠性和持久性，旨在治官治权的问责制在我国的进一步推行必然需要依靠更多的强制力，显然，法律在法治国家所具有的至高无上的权威就恰恰为我们提供了突破口。正如有学者揭示的，“在某些国家，可能并不需要专门制定针对问责的法律，因为长期以来形成的稳定的权力机构中已产生了各种有效的制衡机制与敏捷的反应机制，问责问题能够通过逐渐形成的一个个相应的制度系统得以解决”，[5]但我国的社会形态与历史发展中却包含很多特殊性，实现对问责制的法律规制，并利用法律所应具有的内在道德性、强制性以及权威性的特质，不仅可以彻底结束目前地方问责“分而治之”的混乱局面，同时更可以利用法律所蕴含的程序正义的意旨来抵消难以在实体层面实现对问责机制全方位控制的弊端，毫无疑问，这构成别具中国特色问责之根本出路。
但立法上的努力如果仅是让问责的基本构成要素披上一层法律的外衣的话，其意义自然聊胜于无。正如博登海默所揭示的：“只有在法律统治的地方，权力的自由行使才算真正受到了规则的限制”，[6]从问责法制上升到问责法治才是最终目标，意即将问责机制中最核心的策略和方法上升为法律并得到良好的实施，这才是我国问责机制得以良性发展的归宿。具体而言，要确保问责机制这一公共物品必须而且只能由中央统一供给，可以先由国务院制定行政法规，条件成熟时，再由全国人大制定统一的行政问责法，这是我国实现问责法治目标的最终归宿，更是惟一出路。与此同时，我们也必须为问责机制在中国的法治化积极主动地创造内在条件和外部运行条件，构建明晰化的权责划分机制，实现信息公开与政务透明，重塑官员问责文化并增强官员的伦理道德意识以及培育成熟发达的公民社会，这构成推进问责机制法治化的必要保障。
【作者简介】
曹鎏，中国人民大学法学院讲师。
【注释】本次事故造成死亡88人、重伤62人、轻伤140人，铁道部原部长丁关根因此引咎辞职，1988年3月12日全国人大常委会第二十五次会议决定免去丁关根铁道部部长职务。
本次事故因违章违规、超速行驶而导致列车脱轨、相撞造成72人死亡、416人受伤，中断行车21小时22分，直接经济损失4 192万元，时任济南铁路局常务副局长、局党委常委郭吉光等6名事故责任人被移送司法机关依法追究刑事责任；时任济南铁路局局长陈功被撤职、撤销党内职务处分；时任济南铁路局党委书记柴铁民被撤销党内职务处分：铁道部副部长胡亚东受记大过处分；原铁道部部长刘志军受记过处分；铁道部被责令向国务院作出深刻检查。
根据2011年8月10日国务院第167次常务会议决定，事故调查组由国家安全监管总局局长任组长，国家安全监管总局、监察部、工业和信息化部、电监会、全国总工会、浙江省人民政府各1名负责同志和3名曾担任过国家有关部门（单位）或地方政府主要负责人且熟悉铁路工作的老同志任副组长。事故调查组下设技术组、管理组、综合组，同时，聘请12名铁路运输、电力、电气、自动化、通信、信号、安全管理、建筑等专业领域的专家组成专家组（其中有全国人大代表2名、全国政协委员1名、“两院”院士2名），并邀请最高人民检察院派员参加事故调查工作。
本文将国务院对温州事故相关责任人的处理统称为问责，显然是在广义上使用问责一词的，而狭义的问责之内涵，2009年出台的《党政领导干部问责暂行规定》第4条实际上己经对其进行了界定，即狭义之问责是指党纪政纪处分以及刑事责任并列的责任追究方式，因此，我国政府本次对温州事故相关责任人的处理，铁道部于7月24日做出的免职处理和公开道歉，以及12月28日铁道部部长盛光祖的再度道歉，系属于狭义的问责之范畴，而国务院事故调查处理报告中，国务院对54名责任人的处理，则是与狭义之问责并列的党纪政纪处分，可以看出，本次所涉官员被问责（狭义）并没有影响到其后所应受到的党纪政纪处分，三名被免职的上海铁路局局长、上海铁路局党委书记、上海铁路局分管工务电务的副局长均又因对事故发生负有主要领导责任而分别受到行政撤职并撤销党内职务、撤销党内职务处分以及行政撤职并党内严重警告处分。应该说，这个处理本身还是非常值得肯定的，因为问责（狭义）与党纪政纪处分本来就系属于不同的责任追究方式，但是在以前诸多个问责个案中，被问责官员借问责“洗责”、借问责逃避其他责任追究方式的现象则非常普遍，因此问责曾被媒体形容为“政治官员玩弄权术、逃避责任的手段”。
冯均科：《审计问责：理论研究与制度设计》，经济科学出版社2009年版，第348页。
