土地承包经营权抵押的制度“瓶颈”与制度创新
唐薇;吴越
【摘要】土地承包经营权抵押禁止的制度安排严重束缚了农地的融资功能。由地方政府推动的各种抵押试点探索虽具有积极意义，但都走不出“假抵押”、“变相抵押”怪圈，这不但增加了交易成本，且加大了政府自身的市场风险。解决问题的前提在于在城乡统筹和城乡社会保险均等化前提下通过立法重构土地承包经营权抵押制度，将土地承包经营权永久化、物权化。同时应当允许成渝两地城乡统筹实验区率先逐步展开土地承包经营权抵押试验，司法也应当区分情况，审慎回应各地的抵押试点。
【关键词】土地承包经营权抵押；城乡统筹；政府角色；能动司法
【全文】
随着国家批准成都、重庆两个统筹城乡发展综合配套改革试验区的设立，农村土地利用与流转的理论研究与创新性实践在全国掀起了新一轮高潮。土地承包经营权抵押（除特别说明，本文所谈的“土地承包经营权”仅指以家庭承包方式取得的土地承包经营权。“抵押”仅指以金融机构作为抵押权人的抵押贷款方式。）作为农村土地流转制度的重要形式，成了土地承包经营权流转实践中最富有争议性的话题之一。历来学界和实务界围绕是否建立以及如何建立土地承包经营权抵押制度进行了广泛的探讨和实践。笔者选取四川、重庆的农村土地承包经营权抵押制度取得的实效及存在的问题作为研究对象，进行了实地的调研，旨在考察该制度的实践现状，并以理论联系实际，为土地承包经营权抵押的制度创新提供思路。
一、问题的提出
在现行法律制度框架内，土地承包经营权抵押制度始终未得到正面承认。现行法律规范对此主要有三种立法模式:一是直接明令禁止，如《担保法》第37条第2款明确禁止“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的其他土地使用权抵押”，《物权法》第184条第2款延续了这一规定，仅增加了一款———“但法律规定可以抵押的除外”;二是间接禁止，如《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中第15条规定，承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，认定为无效。这一司法解释通过认定土地承包经营权抵押合同无效的方式，间接地体现了司法审判实践中对土地承包经营权抵押制度的否定态度;三是避而不谈，如《农村土地承包法》中第32条，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、转让或其他方式流转”，该规定直接回避了以家庭承包取得的土地承包经营权是否可以抵押的问题。
随着《物权法》的颁布实施以及中国土地法治改革的纵深，国内学者对于家庭土地承包经营权抵押问题的研究不断深入，反对土地家庭承包经营权抵押制度的学者的立论基础多为严格保持土地的社会保障功能［1］和维护集体土地产权的稳定［2］，而赞成抵押制度的学者则从土地承包经营权的物权性质［3］、土地流转的经济效益［4］、全国各地抵押实践的开展［5］等多方面进行论述以肯定制度建立的合理性和必要性。通过对既有文献的分析发现，赞成建立抵押制度的学者占大多数，他们多从法理上的正当性及地方政府对抵押试点的支持证明抵押制度是可行的。然而，笔者在对成都、重庆统筹城乡配套综合改革区的土地承包经营权实践试点进行调研之后发现，呼吁土地承包经营权抵押法律制度建立的迫切性绝不限于此，因此本文在调研实践分析的基础上提出将探讨的问题:从对试点实践的考量视角阐述为什么需要突破土地承包经营权抵押制度的法律禁止以及如何突破禁止而进行制度创新。
