论执法保障与行政执法能力的提高

王青斌

【摘要】依法行政的重心在于行政执法。要完成执法任务，行政执法主体必须具备相应的能力。我国当前行政执法中存在诸多问题的一个重要原因就是由于行政执法缺乏保障而致使行政执法主体的能力欠缺。因而，应加强对行政执法的保障，提高行政执法主体的执法能力。
【关键词】行政执法；能力；保障
【全文】
　　

　　引言

　　依法行政的重心在于行政执法。在现代，国家事务有了立法、行政、司法等的分权或分工。从理论上说，行政作为执行和管理，其执行主要应该是执行法律，其管理主要应该是依法实施法律。[1]因此，行政的职能决定了依法行政的重心在于行政执法。在我国，行政机关作为国家权力机关的执行机关，其主要职责就是执法，严格执法是依法行政的直接体现和具体要求。同时，任何法律的制定，都是为了能够在社会中得到遵守和执行。如果虽有法律但却不能严格执行，法就将形同虚设，失去其应有作用。以近年来众多城市出台的控烟地方性法规为例，由于缺乏有效执法，很多城市的控烟法规根本没有得到遵守，基本成为一纸空文，违法现象随处可见。“依法行政之最为有效的检测指标是行政执法的质量，因为行政执法处在法律规则与行政管理事态的结合点上，处在行政机构体系与公众的结合点上，处在行政权与公民权的结合点上。”[2]因此，高度重视行政执法，是实施依法治国和依法行政、实现行政法治的必然要求。

　　执法能力，就是指顺利完成执法活动所必需的主观条件。行政执法是将执法依据适用于具体事件的复杂过程，执法活动离不开具备相应能力的执法主体。不具有相应执法能力的执法主体，行政执法必将成为一句空话，法律也将成为摆设。承担行政执法任务的执法主体如果没有执法能力，则在执法过程中必然乱象丛生，包括滥用权力、执法不作为等，依法行政也将绝无实现之可能。因而，加强行政执法的保障，提高行政执法机关的执法能力，是实现依法行政、建设法治政府的题中应有之意。

　　一、行政执法中存在的问题

　　我国的行政执法虽然在近年来已经逐渐步入了法治轨道，在规范执法方面有了许多进步。但是，在当前的行政执法中依然存在众多问题，主要体现在以下几个方面：

　　（一）逐利性执法

　　贯彻落实法律应是行政执法的惟一目的，而不应将其他的目的掺杂其中，包括经济目的。“行政执法是政府管理社会的一种规范化、正当化的法律活动，就其本身来说不应以追求经济利益为目标。”[3]但是，在我国当前的行政执法中，追求经济利益的情况极为普遍。如以上海城管的“钓鱼执法事件”为例，钓鱼事件之所以频频发生，起因之一就是追求经济利益。据《中国青年报》报道，《闵行区交通行政执法大队2007-2008年度创建文明单位工作总结》中曾提到，在两年时间里，闵行区交通行政执法大队“查处非法营运车辆5000多辆”，“罚没款达5000多万元”，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。[4]时至今日，我国依然有不少执法队伍实行自收自支，以收费和罚款收入作为经费来源，或者在将“罚没款”上交后又得到一定数额的返还。这种作法被称为“自费执法”。这样的趋利体制导致执法行为与执法人员的利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的的严重悖离。“自费执法”或类似的体制是行政机关及其人员滋生腐败的制度根源，[5]直接导致了很多行政执法主体以罚没收入的高低作为执法成就的惟一指标，甚至将财产罚作为行政执法的惟一手段，而在执法力度上更是追求罚款数额的最大化。