民办学校中“民办”区别于“公办学校”（即公立学校）的“公办”，主要是从资产来源上划分的，突出的是举办主体的不同，在产权主体和财产归属等核心问题上，体现的仍是强烈的所有制思维。因为根据《教育法》第25条的规定，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。尽管《民办教育促进法》第51条规定了“合理回报”制度，但把它置于了“扶持和奖励篇”，显然从政府层面考察，“合理回报”制度并不等于承认民办学校出资人对投入学校的财产享有收益权和剩余财产的索取权，“民办”仅仅意味着“民立”，而非“民享”（至多是一种限制性的享有）更非“民有”。正如有的学者所言“民办非企业单位制‘民办’，仍是沿袭所有制话语，从资产来源来界定，以与事业单位相区别，属于‘非国有’范畴”，“既是‘民办’，又非‘私有’，那么，按照所有制分类的逻辑，民办非营利法人在所有制家族中就只能属于集体所有制”。[10]
为了保证民办学校只能“民办”而不能“民有”，在所有制思维的影响下，政府加大了对民办学校的监督和控制，甚至将民办学校视为自己管辖的“下属机构”，而不是像民营企业那样属于“无行政隶属单位”，政府对民办学校内外活动的行政干预成为理所当然，从而阻碍了民办学校办学自主权的落实。[7]（P34）
二、妥协与误读：民办高校法人分类缺陷的原因解析
（一）法律表达与实践的妥协。与国外、境外主要以个人和营利组织捐赠资产兴办的私立学校，以及由教会、慈善基金会兴办的私立学校不同，我国民办教育的本质特征在于投资办学。[11]1997年底，根据教育部政策法规司对221所民办高校创办财产的统计，有国有资产、创办者投入财产和捐赠财产的学校分别为：有国有财产的50所，占学校总数的22．62％；有创办者投入财产的158所，占71．49％；有捐赠财产的6所，占学校总数的2．7％。[12]我国绝大多数民办高校都是依靠创办者投资，或者依靠办学积累滚动发展建成，投资办学是我国民办教育的基本特征。[13]
我国民办教育以投资办学而非捐资办学为本质特征，一个重要原因在于改革开放以来，我国教育需求与政府供给关系的严重失衡。即社会对教育的需求旺盛，而政府财政投入严重不足，公办高校难以满足人们的教育需求。在这种情况下，催生了大量以投资办学为主的民办学校。如何鼓励大家投资办学以解决教育供需之间的矛盾成为了当时政府着重考虑的一个问题。政府主要通过两个途径来完成：一是按照“非企业”的逻辑，赋予民办教育在税收、土地使用、政府资助等方面的优惠；二是规定民办学校享受某种程度的“回报”。正如原全国人大教科文卫委员会副主任委员汪家镠所言“从我国情况来看，目前捐资办学者为数不多，多数人是投资办学，这些办学者中间，一心办教育、不要求回报的人是有的，但多数民办教育举办者希望收回原始投入并得到利益增值的回报”。[14]最终《民办学校促进法》规定了“合理回报”制度，并把它置于“扶持和奖励”一章中，尽管政府并不愿承认民办高校向企业法人那样独立的法人财产权制度，但其客观上却赋予了举办者有限地“分红”和营利权利。因为如果从鼓励角度看，就应该由国家出资，又如何会出现举办者用自己的办学结余奖励自己的事情来呢？这使得民办学校具有了企业单位的某些特征。
