三、谁是人民的“摄政”者？
现代民主政治以理性立身。然而，可否说摄政唯君主制所独有，现代民主制度已经克服了这一困难呢？其实不然。如果说，英国政治成熟理性，可它在走向现代规范治理的过程中，毕竟还是留了个君主的尾巴，缺乏典型性。因此，若要看清现代政治是否需要“摄政”，仍旧要回到最根本的问题，统治权与统治主体肉身的矛盾。仔细观察难免令人失望，进人现代世界以来，这一矛盾不仅没有因为民主选举和参与而缓解，相反却变得更为复杂尖锐。
民主政治又称人民统治的政治，因此，君主制意义上的统治权与作为统治主体的君主之间的关系（统治权一君主）就转变为统治权与人民（统治权一人民）的关系。较之君主制，民主政治更为困难的地方就在于，君主有直接的肉身，尽管无论在健康上、道德上还是判断力上，君主都只是个有限的甚或是有缺陷的存在，但毕竟其意志与身体相合一。与之相反，人民这个“主体”完全是个思想上拟制的主体，在抽象的人民或人民意志同具有具体存在形态的人民之间，仍旧有几个必要的环节需要补充。这些环节总体上有二：其一，何为具体的有形的人民，这在民族国家建构之初根本上是一个没有确定答案的问题；其二，若人民作为主体能被承认，这并不意味着人民当然就具备统治权主体所需具备的适格能力，人民常常缺乏统一的意志，即便找到或构建出统一的意志，未必就可以正确地加以贯彻。很明显，这远远超出了君主制所面临的君主不适格的问题，虽然二者有着共同的问题根据和结构。
民主政治发展到今天，应该说对此也都有意识或无意识地给出对应之策。民主选举的功能并不限于其合法性价值，确切地说，它是在摄政所致力于实现的功能基础之上的合法化。民主选举要为统治权的连贯性提供合适的主体，而且以一种合乎民主正当性的方式。在这个意义上，民主政治确实为以出生和血缘为基础的世袭制提供了有效替代。但是，选举这种非常设的定期召集的民主机制，是否真的就完全克服了世袭制所面临的“幼主”或者说“摄政”问题，从而可在因自然原因，如疾病、死亡与分身乏术等情况下，安全和平地移交统治权。显然，选举必然会产生出人选，绝不等于它可随时组织起来产生出适格的人选。[8]因此，适格的要求并不会因为选举本身而被克服，而只可通过“应急主体”的规范设置来化解。也就是说，如果发生经一次选举产生的统治者或领导人出现意外，那么应急主体将以临时领导人的身份出现。此主体临时任职直到新一次的选举会议召开，从而产生出新的统治权主体。[9]在前次选举和下一次选举之间意味着，当程序性成为合法性基础的时候，程序所需的时间跨度成为选举克服统治权和适格的统治权主体之间紧张关系的软肋。因此，这一“备选领导人”的宪法规范安排同摄政的功能无异，只是将传统候选人的范围从皇室扩大到政府官员而已。因此，民主选举对古代政治难题的回应有其“合法化”的积极意义，但是民主选举若无法律规范从整体上的妥善安排，也即规范背后的立法意志，仅仅依靠选举自身仍然无法完全克服统治权与其主体间因自然局限和社会局限形成的紧张。
说起来，这还只是民主选举在成熟秩序状态下发生的例外情形，遑论遭遇到非秩序状态。在这个意义上，民主选举面临的困难远超出世袭制与亲族摄政制度提出的挑战，为了解决主体的合法性而引入的定期召集和选举制，结果引发了更为强烈的统治权与统治主体间的紧张关系。如前述，如果民主选举想要克服摄政难题，就需从单纯的决断功能设置转化为规范制度化安排，通过设置“备选领导人”来补足选举时间差带来的合法性空缺。而这种规范安排背后则预设了立宪者或立法者—人民—的整体和全面的理性设计能力与决断能力。这一规范性的预设，就其追求的不单单是决断功能来说，根本上是一种理性认知之后的决断。此种理性虽是世俗理性，但却建立在现代政治的公共性和主体间互动的客观认知基础之上。正是当民主政治告别君主，而宣称自身是理性的人民自我统治的时候，任何意义上的选举才获得了合法性，规范性亦建立在人民或人民意志作为制宪权的主体基础之上。可是，谁是人民或者人民意志何在尚且聚讼纷纭，一旦其取代君主成为统治权的主体，难免会引发新的主权与主权主体之间的紧张。
起源上，人民或者人民意志是现代民主政治取代神权政治后主权者的替代物。这种替代物根本上只是一种理想化的拟制物。表面上，它作为一种拟制物不存在任何有限性，而是如同卢梭笔下“公意”那般的完美存在。仅从这一意义上看，主权和拟制的人民作为它的主体彼此间并无冲突。真正的问题在于，此种观念意义上的人民若是没有其特定经验直观意义上的身体，谈及解决主权和主权主体间冲突说了等于没说。[10]那么，何者为人民的身体呢？一般来说，人民的身体就表现为特定时空下共同体中的成员集合，也即通常所说的人口。显然，尽管是经验上可观察到或至少是可计算的，如通过统计可以知道人口的数量，但这一命运共同体的成员集合表达的还是一种个体性的几何叠加，即卢梭谓之的“众意”，故仍旧离整体性的人民主体意志尚远。特定时空下的共同体、共同体的“众意”与现代理性规划的“目标”—整体的人民意志—之间的断裂，决定了每个民主政治的现实命运。换言之，从君主制经现代革命进步到民主政治，虽然在合法性上取得了进步，却使得统治权到统治权主体间的过渡增添了更多困难的环节，问题变得更为复杂。总体来说，这中间至少要经过两个环节：一是从现实中多重复杂个体的集合到抽象的整体人民的过渡；另一个是整体人民或者说人民意志集合成为具有实际行动能力的政治主体。前一个环节意味着，整体人民或者说统一的人民意志与多元的集体利益之间的冲突，如何从多元的集体整合为“一”成为关键；后一个环节则意味着，一旦作为“一”（ identity）的意志得以发现并定型化为立法者意志，就需要具有行动力或者说有适格能力的具体主体对之加以贯彻实现。据此，每个“人民”都需要两种意义上的主体，一种是寻找与建构其统一意志的认知主体；一种是贯彻人民意志或立法意志的行动主体。在一般政治理论中，二者都被称之为“代表”，但前者任务在于探寻公共意志，故属于狭义上的“人民代表”；而后者则是贯彻既定意志，与人民意志之间是一种授权和委托关系，所以更接近“代理”，可称之为广义的代表。[11]在特定的社会结构转换时期，两种主体身份通常紧密交织在一起，“知”与“行”密不可分。当我们说，现代民主政治发生之初，君主已死，人民当立，那么，此处所言的“人民”并非一个从石头缝中横空出世的齐天大圣，只需一个跟斗即可达致西天，而是一个漫长的西天取经的成长历程。在这一过程中，寻找与构建人民意志的具体组织，就成为尚还年幼、亟待成熟的人民的“摄政者”，而此摄政经过现代性的淘洗已非前水，实为建构人民意志的先锋队。这一人民意志建构的先锋队，类似西游记中孙行者之角色，在现代政治转型中有其特别的功能必要性和规范约束性，[12]它不仅要有行动决断能力，还要具备足够的道德信念与担当。
