每个政治理论设计就此都必然面对一个基本的困境，统治权与统治权主体的分离。统治权长存，统治主体必然消逝。统治主体无继，统治权难以长存。所有的统治权必定需要一个具体的贯彻者。任何一种权威都是具体人承担的权威。[2]可这是否是说，此种区分恰恰表明了，法治最终仍旧是人治，法治不过如此而已，这其实只触及问题的一半。因为法治与人治已属于现代意义上的价值之争，而权力与其主体之分则是古代与现代政治共有的存在属性之争。
无论古代政治还是现代政治，都必然要处理政权因主体的有限生命面临的继承人选的问题。这一继承人选无论以何种方式确定，都必然要求及时的政治决断。寻找作出此一决断的方法，可以使得具体的人合法地续接上前任的权威，维持政治体的稳定性与长久性。古代政治选择了血缘这一非理性和“反民主”模式。然而，切不可认为这样一种方式的确定是轻而易举的小事，血缘的非理性较之政权因其主体的死亡而引发的混乱，已是相对理性的选择。类似的典型例证可在西藏的历史中发现，为了使得政教合一的政治不致因为某世达赖喇嘛的死亡而发生动乱，选择金瓶掣签以及转世灵童可谓非凡的智慧。然而，并非每个政治体都为此准备出对策，也很少有政治理论家会对此种情形给出有意识的安排。原因就在于，满足于民主合法性的现代政治家与学者都或多或少忽略了，政权与政权主体的紧张乃是政治的永恒冲突，任何理论回避而非有针对地提出对策，仍旧无法摆脱政治在特定时期面临的困局。
世袭制是传统君主模式对此冲突的经典解决办法，故君主模式也被称之为家长制或者家天下。但是，世袭制并非总能运行无碍，偶尔也会失灵，那就是先王去世，可新主年幼，尚无能力担当大任。于是，就形成了一个家姓的政权犹在，而主体却衔续不上的例外状态。这一例外状态不是“现代革命”意义上的断裂，而是政权与适格的主体之间的冲突。[3]适格意味着不是随意哪个人都可成为政权的主体，成为具体的统治者，只有具有足够判断力和行动力的统治者才可成为适格的继承人。年幼的王储虽身负世袭的合法性，荣登大宝，却尚不足以成为适格的政权主体。
为此，在古代政治中，当旧君主因各种原因去世，新君主年幼不能主政的时候，就产生了由亲族或戚族代行职务之谓的“摄政”。“摄”字有代理之意，也有保养扶持的含义，古时类似情况也常以“训政”来表达。[4]用现代民法话语来表达，则是“监护政治”。[5]然而，无论摄政、训政抑或监护政治，所表达的都是一种功能，一种专为解决政权与政权主体间因突发事件而引发冲突的应急方案，而非每朝每代逢此例外状态如临大敌般的僭越行为。回溯古代政治制度史，摄政现象不乏先例。[6]然有因摄政而维系政权，以获长治久安者，也有因摄政而失去政权，家天下变成贼天下者。究其原因，不外乎对此冲突的必然性缺乏认识，对此例外状态给予功能性的制度安排缺乏预见。因此，历史上摄政常有，但制度不常有。摄政实际上都是一种事到临头随机应变的安排，摄政的既可能是太后、皇后，也可能是摄政王、外戚权臣、辅政大臣。故虽由此可形成历史先例，但终究缺乏制度上的前瞻性设计。结果就像历史上所不断上演的，摄政成为篡夺皇权势力的一种主要途径。摄政者不是将皇位还政于上一代君主所指定的继承人，而是将皇位留给摄政者自己或是自己的子孙。纵观古代历史，“摄政型政治”能够善始善终的没有几个，而能够免遭摄政的王朝也没有几个。
二、君主立宪后的“摄政法”
传统儒家政治相比起民主政治，并非不注重对统治者的约束，而且还自有其一套完整的规则体系。但是，此种规则体系，一方面过于注重从伦理上评价政治功能，以至从道德上蔑视假借摄政以篡权；另一方面对于法律规范的公共性与私人内在的道德性缺乏明确区分，道德约束常常成为私人意见和判断的结果。最终，历朝历代幼皇帝常有，却无摄政之常设的规矩。可是，如前述，摄政所具有的功能必要性绝非每种政治体所能刻意回避之，相反，越是事到临头仓促应对之，继承问题越是表现为残酷的宫廷斗争。现代政治则相反，它根本上是一种古代政治生活的理性化结果，理性化意味着通过规范化和体系化来治理，因此，将功能需求通过立法来加以规范化，可谓是现代（法治）精神的基本要求和成就。[7]素以政治成熟著称的英国政治是此种理性精神的榜样。
在英国，走向君主立宪制后，摄政这一古老的难题就顺理成章成为理性规范的对象。虽然早在1937年之前，英国议会就通过了《国王缺位时的摄政法》（1728年），但这个法确切地说还只是属于法令，是专门针对卡罗琳女王在其丈夫国王乔治二世因返回汉诺威而缺位时摄政而颁行的法令。因此，真正意义上的摄政法始于1937年以及之后1943年和1953年先后制定的《摄政法》，它们对这一功能给予了一般性的规定。按照该法规定，英王即位时若尚未满18岁，如继位时的伊丽莎白公主，或因病完全丧失工作能力，如发疯的乔治三世，或出访等原因不能行使职权时，应分别情况由成年的王位顺序继承人、女王的丈夫、大法官、下院议长、高等法院院长、上诉法院院长等中的某些人摄政。显然，英国立法者意识到了作为统治权主体的人之有限性，此种有限性使得主体人选的“适格”与否非常关键。这种有限性具体可概括为三方面：①因年幼而形成的认知力和判断力的局限；②因疾病或死亡等导致的缺乏或失去判断和行动能力；③因分身乏术等形成的决断意志的缺位。视此等情况为人作为有限生命之存在实乃无法避免之情形，并以立法形式公开规定之，足见英国政治一贯的成熟与智慧。正是因为正视这一立宪君主制下仍难免会遭遇的困境，才使得通过制度安排使其从可能的篡夺政权的危险中脱离出来，成为可平安度过的常态政治。显然，即便是在君主立宪而非民主立宪制下，摄政这一在中国古代史上不上台面之事，却成为一般法律规范明文规定的对象。在这个意义上，君主立宪下的摄政所展示出的政治智慧就在于，它使得君主成为客观规范或者说人民意志的对象，而不是主导规范与人民意志的命令者。
