在废除省级监管的基础上，我国农村信用合作监管应当建立以行业管理为基础、政府监管为补充的双重管理体制。（1）行业管理有两种形式：一是农村信用合作系统内部的管理，即从中央（本文指中华全国供销合作总社）到基层信用合作（联）社之间的层级管理与服务。除法国外，德国、美国和日本的这种内部层级之间均非行政隶属关系，我国在剔除信用合作系统中的政府因素后，内部层级管理也是这种模式。二是组建独立的信用合作协会。1998年，中国人民银行发布《关于进一步做好农村信用合作社改革整顿规范管理工作意见的通知》，提出“组建农村信用社县以上行业自律组织，行使对农村信用社管理、指导、协调、服务的职能。”此后，省级信用合作协会开始出现。[24]但是，这种省级协会并未在全国普遍设立，同时，全国也没有统一的协会。由于我国当前已推行县一级统一法人制，因此，地方信用合作协会的组建应当在省级设立省级协会，其成员为辖区内独立核算信用合作社、县级联社以及（有些地方还保留的）地市级联社。全国性的农村信用合作协会由中华全国供销合作总社主导设立，成员不以省联社为限，参加省联社的成员可以同时成为全国性的农村信用合作协会的成员。（2）至于“政府监管”，在我国当前即指政府通过银监会和中国人民银行进行的监管，两者按照坚持合作制的原则，区别于商业银行的原则和分类指导、区别对待的原则进行监管，包括市场准入的资格审查、资产负债比例管理、业务范围的限定以及金融风险的控制等{21}（P. 259）
五、结语
在民主管理已陷入困境和“去合作社化”改革正在兴起的今天，我国农村信用合作社存在的必要性正遭到越来越多的质疑。但是，民主是潮流所趋，结社既是民主的产物，也是民主进一步发展的要求，正如托克维尔在《论美国的民主》一书中指出的，“在规制人类社会的一切法则中，有一条法则似乎是最正确和最明晰的。这便是：要是人类打算文明下去或走向文明，那就要使结社的艺术随着身分平等的扩大而正比地发展和完善。” {4} （P. 640）因此，在我国，信用合作社这种结社应当坚持下去；更为重要的是，真正民主的农村信用合作社也完全符合广大中国农民的利益。针对我国当前农村信用合作社遭遇的民主困境，法律制度能够帮助和推动其从困境中突围。当然，这首先取决于法律制度的合理安排；同时，法律制度的层次也应提高，我国完全有必要仿效《农民专业合作社法》制定专门的《农村信用合作社法》；最后，法律制度的效果还取决于我国整个法治水平的提高。
【作者简介】
张德峰，单位为湖南师范大学法学院。
【注释】自国务院发布《关于
印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发15号）以来，在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的地区，已经逐渐在信用合作社的基础上组建起股份制（农村信用）合作银行。对于尚未改组股份制合作银行的信用社，有的主张实行国有或准国有化；有的主张由私人入股实行商业化改造；在2006年召开的“全国农村信用社工作会”上，中国银监会主席刘明康和副主席唐双宁表示，10年内将把农信社改成社区银行，按照通常的解释，社区银行属于商业银行。
中华全国供销社合作总社：“国际合作社联盟（英文简称ICA）介绍”，载中国农经信息网，
http://www. caein. com/index. asp?xAction = xReadNews&NewsID = 26278，最后访问日期：2010 -09 -29
该八项原则包括：自愿；一人一票；现金交易；按市价售货；如实介绍商品，不缺斤少两；盈余按购买额分配；重视对社员的教育；对政治和宗教守中立。
该七项原则包括：自愿和开放的社员；社员的民主管理；社员的经济参与；自治、自立；教育、培训和信息；合作社之间的合作；关心社区。
据章元善先生介绍：1920年，河北、山东、山西、陕西、河南等五省发生严重旱灾，1921年11月，参与五省赈灾的各省赈济组织为总结赈灾经验，推选代表在上海举行会议，议定成立一个全国性的救济团体—中国华洋义赈救灾总会（简称华洋义赈会）。1922年4月，该会邀请一些专家讨论防灾和改良农民生计的办法，其中有一些人提出，应从在农村建立信用合作入手。他们认为：“农民最缺乏的是钱，无钱故不能改良农业，提高生活。若能借钱给他们，使他们去做生产的事业，例如买耕牛、凿水井、改良土地等，那么，他们的境遇，定会一天比一天改善。”恰在此时，盛行于西方的合作思潮开始风行全国，于是华洋义赈会决定在中国广大贫困落后、易于受灾的农村地区推动信用合作运动。“设法建立一种互助性的制度来，壮大贫苦农人的经济能力，从而摆脱高利贷的残酷剥削。”华洋义赈会在1923年首先选择河北省进行试点，并在同年6月在香河县创办了中国第一个农村信用合作社。参见熊霞：“华洋义赈会与20世纪二三十年代的农村信用合作社”，载《中国矿业大学学报（社会科学版）》2007年第3期，第124页。
1951年5月1日，中国人民银行颁发《农村信用合作社章程准则（草案）》、《农村信用互助小组公约（草案）》，此后，有些地方在生产互助组的基础上建立信用互助组再过渡到信用社；有些地方在试点的基础上成立信用社；也有些地方在供销合作社内设立信用部〔
1951年，中国人民银行发出《关于开展农村信用合作工作的补充指示》，明确“今后关于信用合作工作应统由本行负责组织领导”。同年，中国人民银行、中华全国合作总社联合发布《关于农村信用合作社工作注意各点的联合指示》，决定“今后信用合作社工作，由银行负领导和组织推动责任。”1954年中国人民银行召开第一次农村信用合作座谈会上，邓子恢指出，“信用合作社应归银行领导。组织工作、政治思想工作受党委、乡村党支部领导，业务领导归银行负责”。1954年，地方各级政府和同级人民银行相继成立了信用合作管理机构。1955年，中国人民银行颁发《中国农业银行暂行办法（草案）》，规定中国农业银行的“任务是指导农村信用合作广泛动员农村余资并合理使用国家农贷”，信用社由农业银行负责领导与管理。1957年，农业银行并入人民银行后，信用社又归属人民银行领导与管理。参见“我国农村信用合作的主要发展历程”，载《金融博览》2006年第10、11、12期。
1958年，中共中央、国务院作出《关于适应人民公社化的形势改进农村财贸管理体制的决定》，将信用社与银行营业所合并组成人民公社信用部，下放给人民公社领导与管理。1959年，中共中央作出《关于加强农村人民公社信贷管理工作的决定》，把下放到人民公社的营业所收回，将信用社的经营管理权下放到生产大队，按生产大队设立信用分部。
1960年，中共中央《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，将人民公社信用部、分部撤并为信用社，1962年中共中央、国务院批转《中国人民银行关于农村信用合作社若干问题的规定（试行草案）》，确定了信用社组织的独立地位，但明确信用社的政治思想工作和干部配备管理接受当地党委领导，业务上接受人民银行领导。1963年，中共中央、国务院颁发《关于建立中国农业银行统一管理国家支援农业资金的决定》，指出“各级农业银行设定或明确专门机构管理信用社工作。”1965年，农业银行与人民银行再次合并，人民银行又恢复了对信用社的领导和管理。
根据1999年中国人民银行印发《关于组建农村信用合作社市（地）联合社的试点工作方案》等三个文件的通知，全国范围内分期分批组建农村信用合作社市（地）联合社。但2003年，根据《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，地（市）级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。
2003年银监会发布《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》，要求“在人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），可以县（市）为单位将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人”。
2003年《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》规定，“改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。”各省都组建了省级信用联社，代表政府行使管理职能。
1982宪法第8条规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”1993宪法修正案将该条修改为：“农村中的家庭联产承包责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”1999年宪法修正案又将此条进行了修改。
Gilberto M. Llanto, The Financial Structure and Performαnce of Philippine Credit Cooperatiue, in Discussion Papers DP 1994-04, Philip-pine Institute for Development Studies.
例如，《农民专业合作社法》第2条规定，“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”第3条对农民专业合作社的社员的原则要求为“成员以农民为主体”。实际上，农民专业合作社的成员包括完全市场化的公司。
有学者对我国社员入股动机进行了描述和总结，“社员的入股动机有三类：一类认为股金比存款利率高，合算；一类是因为农信社工作人员上门劝说；一类以为入了股就能贷款。有一点是可以肯定的，那就是没有社员能找到主人翁的感觉，没有社员认为农信社经营的好坏与他们有直接关系。”参见汤武、简瑞林：“民主制的悖论与准国有制的选择：对农村信用社体制的现状观察与改革思考”，载《金融研究》2001年第12期。
天津合作经济网：“世界第一个成功的合作社—虚代尔公平先锋社”，载天津合作经济网，
http://www. tjcoop. com/article/77/1822 $ 2. html，最后访问日期：2009 - 03 -11。
参见鲍静海、昊丽华：“德、法、美、日合作金融组织制度比较及借鉴”，载《国际金融研究》2010年第4期；吴俊丽：“海外合作金融对我国农村信用合作的借鉴”，载《北京农业职业学院学报》2007年第1期；谢安、陈和钧：“德、美、日三国农和信用合作制的比较及对我国的启示”》，载《金融理论与实践》2000年第4期，等。
德国农村信用合作体系第一层次为2000多家从事具体信用合作业务的基层合作银行，第二层次为两家地区性合作银行，第三层次是全国合作金融组织的中央协调机关—德意志中央合作银行，由下至上逐级持股。法国的合作金融体制机构设置同样分为农业信贷互助银行总行、省级农业信贷互助银行和地方农业信贷互助银行三个层次。总行的资本金由财政拨款，省互助信贷银行由省地方农业信贷互助银行（也称为农业信贷合作社）联合组建，省和地方农业信贷互助银行的资本金由社员自愿投入。
全美共分12个信贷区，每个信贷区的农村信用合作系统又由联邦土地银行、合作社银行、联邦中期信贷银行三大系统组成。联邦土地银行系统根据1916年《联邦农业贷款法案》设立，每个信贷区只设立一个联邦土地银行，下设合作社，农场主通过向合作社认购相当于借款额5％的股金，便可以成为合作社的社员并取得向联邦土地银行贷款的资格。联邦中期信贷银行根据美国《1923年农业信贷法》建立，中期信贷银行体系由中期信贷银行、生产信贷协会和生产信用合作社以及其他分支机构组成。认购中期信贷银行的一定股份才能成为社员，取得贷款资格。中期信贷银行不直接向借款者提供贷款，只向生产信用合作社发放贷款和贴现，再由各地方的生产信贷协会向其社员提供贷款。合作银行制度是由一家中央合作银行和12家合作银行及其下属的农业合作社组成，是专对农业合作社提供贷款和咨询服务的合作金融机构。合作银行为合作社提供贷款，但不直接为农户提供贷款。
日本农村信用合作组织主要由三级组成：最基层的是农业协同组合，为市町村一级，直接与农户发生信贷关系；中间层是信用农业协同组合联合会，为都道府县一级，帮助基层农协进行资金管理，并在全县范围内组织农业资金的结算、调剂和运用；最高层的是农林中央金库，为中央一级，是各级农业协同组合内部以及农业协同组合组织与其他金融机构融通资金的渠道。三个层级之间的关系为：入股基层的农业协同组合的是市、町、村的农民、其他居民和团体，基层的农业协同组合又入股参加信用农业协同组合联合会，而农林中央金库则是由信用农业协同组合联合会入股参加。
根据1999年中国人民银行关于印发《关于组建农村信用合作社市（地）联合社的试点工作方案》等三个文件的通知，全国范围内分期分批组建农村信用合作社市（地）联合社。但2003年，根据《
国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》地（市）级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。
我国于1949年成立中央合作事业管理局主管全国合作事业，1950年召开中华全国合作社工作者第一届代表会议通过《中华人民共和国合作社法（草案）》、《中华全国合作社联合总社章程（草案）》，并成立了中华全国合作社联合总社，统一领导和管理全国的供销、消费、信用、生产、渔业和手工业合作社。1954年召开的中华全国合作社第一次代表大会修改社章，将中华全国合作社联合总社更名为中华全国供销合作总社。
1999年，中国人民银行在黑龙江、陕西、四川、浙江、福建五省开展了组建省级信用合作自律管理组织的试点工作，至11月26日，五省信用合作协会（陕西省称“联合会”）正式挂牌成立，信用社的行业管理职能正式移交协会。
