四、信用合作组织体系与监管体制再探讨
“有限政府”是民主的原则之一{17}（P. 74 -75），我国信用合作社的不独立是其民主难以发扬的外生原因，因此，法律制度的安排应当保障信用合作社的独立、自治。前文的分析表明，我国省联社、县联社和信用社之间是一种领导与被领导的层级关系，这种组织体系必须打破，代之以一种能够保障信用合作独立、自治的组织体系。同时，对农村信用合作的监督管理体系也应重新设置。
（一）按照独立原则改造信用合作组织体系
从当前的情况看，发达国家的农村信用合作组织体系主要有单一体系、复合体系和混合体系三种模式。[18]单一体系是指农村信用合作仅有一个系统，德法两国是这种模式的典型代表。[19]复合体系是指农村信用合作体系内部又有多个子体系，各子体系独立具有农村信用合作的功能，美国属于多元复合的信用合作金融体制的典型代表。[20]混合体系以日本为代表，日本的农村合作金融制度主要指其农业协同组合制度，根据1947年《农业协同组合法》在全国范围内设立的农业协同组合不仅是单独的信贷机构，还包括生产、销售及保险等事业机构和非信贷的金融机构，是一个综合性合作经济组织体系。[21]
虽然我国在省级以上没有德法模式中统一的中央级农村信用合作机构，但我国农村信用合作实际上也属于单一体系，即在各省都有一个由省级联社、县（市）联社和基层信用社组成的独立系统，[22]并不存在美国那样的多元农村信用合作体系，也不如日本模式将农村信用合作寓于全国统一的合作组织中。显然，美国的复合模式不适合我国。美国模式适应于提供多种农村金融的需要，其各子系统的性质依然是农村合作金融。我国当前的农村金融虽然也包括了农村信用社（以及在此基础上组建的各联社）、农村信用合作银行、村镇银行、农村资金互助社等组织形式，但农村信用合作银行已转变成纯粹的商业银行，村镇银行也同样属于商业银行系统，这两者早已失去了“农村信用合作”的意义；而农村资金互助虽有“合作金融”功能，但其规模小且只有基层组织，称不上“系统”。本文认为，我国农村信用合作要实现真正独立，应当在对现存单一模式进行改造的基础上，吸纳日本混合模式的做法重建农村信用合作组织体系。
首先，以省为系统的各农村信用合作单一体系经过改造后仍继续运行。“继续运行”的原因除了考虑到我国当前的农村信用合作系统已经运行多年而制度安排的剧烈变动会增加成本外，更关键的是，当前以省为系统的各农村信用合作单一体系并非是导致我国信用合作丧失独立性的根源。诚然，在单一模式中存在行政控制色彩浓厚的国家，如法国农业信贷互助银行总行受国家农业部和财政部双重领导，对各省农业互助信贷银行负有协调、监督和控制的责任，省互助信贷银行处于合作银行体系的中层，不仅受总行的严格控制，而且对基层互助银行行使管理权。但是，同样属于单一模式的德国，其合作金融体系中却没有法国的行政色彩，其“三个层次之间只是经济杠杆调节的合作关系，不是管理与被管理的行政关系，它们都是自主经营、自主管理的独立法人。”{18}（P.49）因此，单一体系模式并非是导致信用合作丧失独立性的必然因素，而是其中的行政因素—我国当前的省级信用联社或信用社省级管理机构都是代表省政府对全省农村信用社履行管理、协调和服务职能。同样，对当前以省为系统的各农村信用合作单一体系的“改造”主要就是剔除系统中政府控制的因素，省级联社或信用社省级管理机构不再代表省政府履行职能。
其次，重整中央级农村信用合作机构。农村信用合作体系停留在省一级并不能保障自身的独立，特别是来自地方政府的干扰，因而应当在此基础上组建中央一级的机构。在我国，农村信用合作的中央机构设立有两种选择，一是由省级联社入股重新组建，一是归口于现在的中华全国供销合作总社，由国务院领导。比较起来，后者较为现实可行。从历史上看，信用合作同中华全国供销合作总社存在深厚的渊源，信用合作社隶属于中华全国供销合作总社系统。[23]当前，我国供销合作社和农民专业合作社已属于中华全国供销合作总社系统。从趋势来看，随着各类合作社（如城市消费合作社、手工业生产合作社）的出现，组建全国性合作社组织是必要的，将各类合作社融入中华全国供销合作总社系统只是历史回归。当然，此时的中华全国供销合作总社并非仅限于“供销合作”，而是含信用合作在内的各类合作事业，因此，在中央一级，农村信用合作就属于混合模式，同其他形式的合作社并存。
（二）按照独立原则改革信用合作监管体制
无疑，信用合作离不开金融监管。但不合理的监管可以导致信用合作的不独立，我国当前就属此类。我国对信用合作社的监管主体当前除了银监会和中国人民银行外，根据2003年《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）和2004年《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号），对信用社的管理交由省政府负责。2004年银监会和中国人民银行《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》更是明确“由省级人民政府全面承担对当地信用社的管理和风险处置责任。”历史地看，由省级政府负责对信用合作监管的目的主要在于“激励地方政府催收历史不良贷款，打击逃废债务……为避免金融机构个案酿成系统金融风险，必须中央付现、地方买单。”{19}（P.16）但是，地方政府的介入容易出现政治权力对金融交易的渗透，我国的“农村信用合作社实际上是依靠政府的隐形担保而生存，政府通过中央银行实施的监管，现实地演变成为一种行政干预。” {20}（P.56）为保障信用合作社能独立进行民主管理，省政府、省联社及信用社省级管理机构的监管职能必须废除。
