（二）信用合作社中非社员的法律地位
上文从定位信用合作社的非企业法人属性角度分析了防止信用社社员被非社员取代的问题。但是，对我国当前信用社中事实上已经普遍存在的非社员如何处理呢？非社员已基本颠覆了传统意义上信用社的民主管理。对此，一种极端的方法是可以将所有非社员股金全部清除出去。重建信用社。但这样变革的制度成本非常高，更为重要的是，非社员并非绝对不能成为信用合作社的成员。从国际经验来看，信用社吸收非社员股金是可以的：
当今世界的合作社、信用社，在社员资格股金额度之外还可以认购更多的股金作为资本投入，此外，在社会上也吸纳非社员的股金，这也是一种资本投入，这些资本股金的投入，不是为了获取社员资格，而是投资于信用社企业，以获取经营利润为目的，这种股金称为资本股金也有人称为资金股金）{14}（p·35）。
从信用社自身的发展来看，吸收非社员股金也是必要的，有些是基于扩张资本实现盈利的目的，有些是基于发展的需要，特别在社员入股积极性很低的地方。其实，从我国近年的立法来看，也并不禁止合作社吸收非社员。[15]因此，我国信用合作社的改革并非必须清除所有非社员，而是可以承认其合法地位，允许信用合作社中非社员股金（以营利为目的的投资股）和社员股金（以取得民主管理权和获得互助为目的的资格股）并存。
但是，如果非社员股同社员股不加区分，信用合作社的产权就不再为（或不主要是）社员所有，非社员资本显然要求话语权。因此，法律在承认合作社可以吸收非社员股金的情况下，必须保障社员的民主管理能够充分行使。这可以通过下列两种手段达到目的：
首先，法律应当对这两种股金作出区分。根据现行立法，我国信用社也设置了资格股和投资股—这里的“投资股”尽管在实际中多为非社员的股金，但在现行法律语境中仍然是指社员的股金—并要求应当分别设立。但是，这种规定却以妥协的方式出现，例如，银监会《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》第14条第3款规定，“信用社可以对自然人股和法人股分别设定资格股和投资股。设置资格股和投资股的信用社社员股金参照县联社股权设置的有关规定执行，未设置资格股和投资股的信用社社员股金视同资格股管理。”由于我国原来的信用合作社未就投资股和资格股区分，而现有的信用合作社又基本由投资股控制，因而该意见关于“未设置资格股和投资股的信用社社员股金视同资格股管理”的规定无异是一种纵容。结果是信用合作社对两种股基本不加以区分，即使区分，两者的权利并无不同，以投资股的一股一票制代替资格股的一人一票制，实际上是以股份制代替了合作制。在一个由资本控制的信用社，资格股社员的民主权利自然难以发挥，因此，立法应当修改这种表述，要求有投资股（含社员和获得法律承认的非社员的投资股，下同）来源的信用社区分投资股和资格股，并分别对待和管理。
其次，对非社员的投资股权利加以限制。非社员投资股的权利应以“仅限于资本受益、不参与管理”为原则，主要体现在：（1）非社员不享有社员代表大会表决权。法律承认信用合作社可以吸收非社员股金，并不意味着非社员的身份发生了变化，其不得参加或委派代理人参加社员代表大会，行使表决权；（2）非社员的选举权与被选举权受到限制。由于非社员入股人不享有社员代表大会表决权，其当然不享有选举权。同时，人股人也不享有被选举权，如监事或理事，正如有学者指出的，非社员“他（它）们没有交纳资格股金，没有取得社员资格，也不接受信贷服务，他（它）们仅仅是以服务者的身份出现，是以‘资本联合’的形式进入信用社的，他（它）们在信用社权利系统中的权利就应该受到限制，不应该进入理事会。” {14}（P.37） （3）非社员获得农村合作金融机构金融服务的优先权和优惠权应当受到限制。关于这一点，《农村信用合作社管理规定》第27条也已明确，“农村信用社对本社社员的贷款不得低于贷款总额的50％。其贷款应优先满足种养业和农户生产资金需要，资金有余，再支持非社员和农村其他产业。”
三、信用合作社社员利益的法律保障
我国当前信用合作社社员的民主参与利益丧失导致了农民普遍缺乏入股信用社的积极性，即使有社员入股者也不是为了真正行使民主管理的目的。[16]要使得社员积极参与信用合作社民主管理，法律制度的安排必须保障信用社的利益同社员的利益一致。本文认为，导致我国信用合作社社员利益丧失的主要原因之一是信用社被投资股所控制，因而投资股同社员资格股之间的利益应当合理分配。同时，信用社中的内部人控制也是导致社员利益丧失的主要原因。
（一）调整“投资股”与“资格股”之间的利益分配关系
