第三，民主管理外部环境缺乏。我国当前农村信用合作以省（直辖市）为系统，地（市）级信用联社撤销后（有些地区还保留着），[10]从各省级信用联社到县级联社再到基层信用社（在实行统一法人[11]的地区县联社即为基层信用社），形式上由下至上层层持股，从法律上看，下一级信用机构是上一级的股东。但自2003年以来，省级联社被省级政府授权代表省政府行使管理职能，[12]这种“管理”在现实中变异为干预和控制，各层级信用社之间变成行政隶属关系，民主管理难以有效行使，例如，在民主选举权上，省联社主任由省政府推荐任命，省联社再控制县（区）联社，后者再任命基础管理人员，由此，整个系统的民主选举程序正好颠倒过来，社员的民主权利旁落。在经营自主权上，“省地方政府追求地方经济发展的冲动会刺激其寻求对信用社金融资源的支配和控制，信用社的经营和管理难以不受干预和控制。事实上，在原有的管理体制下，省地方政府已经实际上控制着一定的信用社的金融资源。”{12}（P.42）显然，缺乏独立自治的信用合作不可能有充分、有效的民主管理可言。
二、信用合作社法律属性的定位与非社员法律地位的界定
信用合作社的成员不是（或主要不是）社员的现实使得其缺乏民主管理的主体，本文认为，导致这种结果的主要原因在于现行制度并未将信用社定位为“合作社”法人，而是一个以营利为目的的市场主体，法律应当纠正这一偏差。同时，为有效解决当前信用社中广泛存在的“非社员”问题，在保障社员能够进行民主管理的基础上，法律也可以允许合作社吸收非社员股金，承认并界定非社员的法律地位。
（一）信用合作社的“合作社”法人属性
根据我国现行立法，信用合作社的法律属性应当为集体所有制企业法人。即宪法第8条载明的，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”[13]“企业法人”由《农村信用合作社管理规定》第2条第2款明确，“农村信用社是独立的企业法人，以其全部资产对农村信用社的债务承担责任，依法享有民事权利，承担民事责任”。
企业法人是以营利为目的的经济组织，根据民法理论，“营利”指从事经营并将所获得利益分配给成员，此“营利”不是指法人本身营利，而是指法人“为其成员营利”。{7} （P. 388）。显然，信用合作社不应当归属于企业法人，其并不为社员营利，“合作社在经营目的上，不是以营利为主要目的，而主要是以社员之间的互济、互助、互惠、互利为其目的，其基本目标是为社员服务，并不以营利为目的。” {7}（P.441）从国际组织及其他国家的情况来看，合作社也不具有营利性：合作经济组织自17世纪在欧洲兴起以后，经过300多年的发展，已经形成了“自愿、互助、民主和非盈利性（或低盈利性）”等国际公认的组织原则。即使在美国这样发达的国家，农民已经由过去的“小农”变成今天的“地主”了，但其《联邦信用社法案》仍然把他们的农村信用社定为非盈利组织，免缴营业税{13}（P.116-117）
显然，只有保障合作社的非营利性才可能避免合作社吸收非社员入股，并保障社员的利益。在菲律宾，其“信用合作社完全依靠的是成员的力量，它们强烈地依赖于成员的储蓄而几乎没有外部的资金。在这种最严苛和不利的内部和外部环境里，信用合作社持续地给其成员提供金融服务并力图发展。因此，信用合作社成为菲律宾金融市场上重要的机构。在一些地区，它们被认为是能满足成千上万小存贷户的储蓄和信用需求的主要金融机构。”[14]而我国现行立法将信用社的属性界定为企业法人将使得信用社偏离“合作制”的发展方向，以追逐利润而非为社员服务为宗旨。同时，这种营利的企业法人导向也导致对合作社社员的排挤，必然要抛弃效率低下的社员入股，为不断寻求资本金的扩张而吸收非社员的入股。因此，如果信用合作社的营利企业法人属性不改变，再明确、再严厉的“社员股金”立法限制也不能抑制信用社吸收非社员入股的冲动，并使得信用合作社最终变成由非社员出资的股份制企业。从法律制度的角度看，纠正这种偏离的方式首先就需要否定信用合作社的企业法人属性。
那么，信用合作社的法律属性如何？其应当为一种特殊的法人，即“合作社”法人—合作社具备典型的法人形态，应当取得法人资格，成为实体法和程序法上的独立民事主体{7} （P. 442 -443）。实际上，合作社法人现在我国已成为一种法定的法人形态，例如，根据2007年的《农民专业合作社法》第4条，“农民专业合作社依照本法登记，取得法人资格”，可见，立法对农民专业合作社并未采用“企业法人”的表述，实际是确立了我国合作社法人的形态。当然，法律在明确信用合作社的合作社法人属性的同时，还应当为其规定不同于一般企业法人的登记制度。这是因为，尽管《农村信用合作社管理规定》第12条规定“经批准设立的农村信用社，由中国人民银行颁发《金融机构法人许可证》，并凭该许可证向工商行政管理部门登记，领取营业执照。”但在信用合作社的企业法人属性被否定的前提下，合作社法人的工商登记则变得无法可依—2002年的《企业法人登记管理条例》仅适用于企业法人的登记。因此，立法应当借鉴《农民专业合作社法》，为信用合作社规定专门的登记制度。
