二、从行为的方式和内容看，是否具体行政行为
对于何谓“具体行政行为”，我国行政诉讼法及其立法解释并未直接做出明确规定，尽管我国现行行政诉讼法第二条采用了“具体行政行为”术语表达受案范围的外延。为了使该术语具有周延性，现行行政诉讼法第十一、十二条、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条，采用了概括式肯定与列举式排除相结合的方式列明了行政诉讼的受案范围。结合列举的具体行为进行分析，具体行政行为具有如下特性：
可诉具体行政行为的性质是对公共事务进行组织和管理，其履行职责是一种行使国家行政权的性质，其结果对行政机关和相对人产生拘束力或影响力；从审查对象的角度看，行政可诉性最核心的理由，也就是其先决条件是接受审查的行为是运用行政权力的结果，既可能是职权行为（包括滥用职权），也可能是不作为或者越权行为等；具体行政行为的核心要素是意思表示[1]，是指行政主体依法发表其自由形成的具有行政法上效果的行为，如通过行动（如交通警察以手势指挥交通）、语言文字、符号（如人行横道线、交通禁行标志）、信号等行为对外表示其意志，对社会进行某种规制，产生一定法律约束力，也即下文谈到的“法律效果”，台湾学者称之为“单方之规制”。 [2]在此需要着重说明的是，具体行政行为的“法律约束力”并不一定意味着“强制力”，具体行政行为借用“强制力”的条件是“行政主体行使职能的行为如遇到障碍，在没有其他途径可以克服障碍时，可以运用其行政权力和手段，或依法借助其他国家机关的强制手段，消除障碍，保障行政行为的实现”。[3]
根据以上所述，我们具体分析一下疾控中心上报突发卫生公共事件的行为，如果具备以上特征，它就是具体行政行为，否则不是具体行政行为。《应急条列》、《应急预案》都在总则部分明确了法规、规章的主要目的之一是保障公众健康与生命安全，符合一般的公共管理目的，即行为的对象指向行政主体的外部，即为公民、法人或其他组织设定权利和义务。《应急条例》第十九条、第二十条规定，国家建立突发事件应急报告制度，突发事件检测机构、医疗卫生机构和有关单位应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政部门报告，然后由该部门按要求再上报。《应急条列》第四十五条、第五十条则规定了未按要求报告应承担的法律责任。《应急预案》第四章第二条第4项规定了疾病预防控制机构的报告义务。《卫生部令》第十一条、第十五条又具体指出疾病防控机构的主要职责之一是疫情报告。通过上述立法的目的、机构的设置以及该机构的职责权限的设置来看，疾控中心上报突发卫生公共事件的行为符合具体行政行为的三个基本特征。
