环境公益诉讼属性的行政法学分析
仇永胜
【摘要】在公共利益需要保护的严峻现实下，环境公益诉讼以其多样化的功能和迫切的现实需要引起了社会各界广泛的关注。审视现有的研究成果，学界大多赞同多种诉讼模式并存的环境公益诉讼，其中对环境民事公益诉讼的确立更是达成了共识。然而，粗线条的制度设计往往会适得其反，欠斟酌的立法安排会影响对公共利益的保护。为此，本文通过对公益诉讼的剖根溯源、对三大公益诉讼模式的比较与择取，最终判断公益诉讼带有典型的行政属性，相应的环境公益诉讼也只能是行政诉讼类的。
【关键词】公共利益；公益诉讼；环境公益诉讼
【全文】
尽管近年来公众对环境公益诉讼建设的呼声日趋高涨，但是什么是环境公益诉讼？这个问题一直没有统一的见解和权威的定义。早在1990年，《法学评论》就曾刊载署名陶红英的论文《美国环境法中的公民诉讼制度》，对美国环境法中的公民诉讼进行了较为详细的介绍。接下来的若干年中，学界对环境公益诉讼制度的必要性与可行性更进行了比较充分的论说，达成了比较一致的认识。现在绝大多数的论文和著作是围绕“环境民事公益诉讼”或者“环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼并行”两种诉讼模式展开的[1]。另有学者根据提起诉讼的原告身份，将环境公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类，在环境公益诉讼类型里包括“环境民事公益诉讼”、“环境行政公益诉讼”；在环境公诉类型里则包括“环境刑事公诉”、“环境民事公诉”、“环境行政公诉”。[2]更有学者持激进主张，认为环境公益诉讼具有独特的诉讼目的、价值和机能，与传统的诉讼制度有着本质的不同，认为可考虑将其归属为独立的第四种诉讼制度。[3]
我们同意“环境公益诉讼并非独立的诉讼，而只是在原告资格认定时牵涉社会公共利益的诉讼方式和手段，对它的认知与制度构建仍需依托于既有的法律制度框架。”[4]然而，以上关于民事公益诉讼的论断不仅有很大不尽人意的地方，也是对我国现有权力构筑理念的颠覆，更是对我国刚起步的脆弱法律体系根基的动摇。我们认为，环境公益诉讼最宜为行政诉讼的一种特殊表现形式，即环境行政公益诉讼。所谓环境公益诉讼，只能是特定的当事人对行政机关的行政作为与不作为活动导致环境公共利益受损的行为，依法向人民法院提起行政诉讼的法律制度。“特定当事人”包括：公民、法人或其他组织、检察机关；“行政活动”包括：行政机关的不作为、作为不利、乱作为和制定规范性文件的行为。
我们以为环境公益诉讼是公益诉讼的下位概念，尽管公益这个学术名词语义模糊，内涵不清，它的内容随着社会的发展更是日趋膨胀，“公益之概念只能被描述而无法定义”[5]。但是，按照利益效果所及范围，以不确定多数人的利益作为公益概念的核心属性这一主张却一直被广为接受。环境利益一般表现为一种具有物的性质的利益，受益人往往是不特定的，一般无法确知受益人的数量，所以环境利益本质上就是一种公益。环境公益诉讼的起诉目的是为了维护环境公共利益，即使胜诉，原告也不会得到额外的好处，而仅仅获得与搭原告便车的不特定多数人一样的利益，这种诉讼效果与为了维护宏观公共利益的一般公益诉讼的基本目是一致的。尽管环境公益诉讼固有的特征修正了传统诉讼观念和诉讼机能，但因其隐含着对各种与环境公益相关的社会关系的间接调整作用，其承载着对各种环境公益所体现的社会价值的确认功能，它在本质上仍然属于公益诉讼的范畴。环境公益诉讼是对类属于公益诉讼的关于环境利益的诉讼所进行细化和强调，如果公益诉讼属于行政诉讼，环境公益诉讼必然也类属于行政诉讼。
本文拟通过对公益诉讼缺乏民事属性的分析和对公益诉讼行政属性观点的论证，进而阐述环境公益诉讼的行政诉讼属性。
