作为行政强制执行手段的违法事实公布
章志远
【摘要】针对行政强制执行体制之争，《
行政强制法》作出了维持现状的选择，创新执行手段随之成为破解行政强制执行难的务实路径。作为一种间接强制手段，违法事实公布业已在我国价格监管、环境监管及计划生育等多个具体行政领域得到适用。行政任务多样性与执行手段有限性之间的矛盾、间接强制优于直接强制理念的落实，以及信息社会确保行政法义务履行的实效性，为违法事实公布成为间接强制执行的新手段提供了正当性依据。为了防止对行政相对人合法权益的侵害，应当从法律依据、适用条件及程序设置三个方面实现对违法事实公布手段的法律控制。
【关键词】行政强制执行；违法事实公布；间接强制手段
【全文】
引言：从体制之争转向手段创新
为了解决行政强制执行难的问题，行政法理论界和实务界竭力寻求行政强制执行体制之变。在《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）制定的过程中，行政法学者围绕“行政强制执行模式选择”、“行政强制执行权配置”议题展开过争论，形成了“行政主导模式”、“司法主导模式”、“维持现行模式”等多种学术主张，并提出了司法、行政二元主体结构模式下强制执行权配置的若干具体标准。但是，从《行政强制法》第13条“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”的规定上看，维持现行行政强制执行模式成为新法的选择。于是，立法过程中的此番学术争论也就暂时划上休止符了。[1]
在《行政强制法》未能实现体制突破的背景下，如何继续寻找破解“行政强制执行难”的新路径呢？事实上，在有关行政强制执行模式的争论中，一直有学者主张通过多样化强制手段的建立来扭转行政执法实践“执行难”的状况。例如，余凌云教授认为：“从人权保障的基本观念出发，尽量抑制直接强制的适用，循着间接强制的方向跳出传统间接强制措施之外去寻求其他的有效手段，这使得在实现所预期的行政状态的方式选择上更加生动活泼。”为此，“就有必要在传统强制执行手段之外寻求其他有效的强制手段，建立包括具有间接强制机能的行政处罚、违法事实的公布等制度以及包含行政强制执行在内的确保行政法上义务履行的理论结构。”[2]有的学者还论证了“断电、断水、断气”作为行政强制执行方式的正当性，主张应将这种实施效果显著的间接强制手段写入行政强制法中。[3]除了理论论证之外，一些有别于传统行政强制执行方式的新手段也被某些领域的立法所认可。例如，《浙江省水污染条例》第51条规定：“排污单位拒不履行县级以上人民政府或者环境保护主管部门作出的责令停产、停业、关闭或者停产整顿决定，继续违法生产的，县级以上人民政府可以作出停止或者限制向排污单位供水、供电的决定。”又如，对于不履行服兵役义务的行政相对人，无法由他人代为履行，传统的执行罚甚至直接强制执行手段也难以奏效。为此，一些省市的地方性法规也规定了行政处罚、就业就学限制、出国限制等多种新型强制执行手段。例如，《北京市征兵工作条例》第39条规定，有服兵役义务的公民拒绝、逃避兵役登记和体格检查或者应征公民拒绝、逃避征集的，由区、县人民政府责令限期改正；逾期不改的，由区、县人民政府强制其履行服兵役义务，并可处年优待金标准1至3倍的罚款；对于应征公民拒绝、逃避征集且拒不改正的，在两年内不得被录取为国家公务员、国有企业职工，不得出国或者升学。《湖北省征兵工作条例》第31条甚至还规定，应征公民拒绝、逃避征集的，从拒绝、逃避征集之日起二年内“工商行政管理部门不得为其办理工商营业执照”。由此可见，不断创新行政强制执行手段并通过地方性法规形式予以认可已经成为我国行政强制执行制度发展的一个重要方向。[4]
《行政强制法》第12条在列举“加处罚款或者滞纳金”、“划拨存款、汇款”、“拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物”、“排除妨碍、恢复原状”及“代履行”等传统行政强制执行方式之外，还作了“其他强制执行方式”的兜底式规定。因此，如何针对行政领域和行政对象的不同状况与特点，发展出适当的“其他强制执行方式”，理应成为我国破解行政强制执行难的一个思路。其实，伴随着《行政强制法》的公布实施，搁置执行体制之争、寻求执行手段创新也是现实倒逼出来的选择。从比较法上看，在日本和韩国，内涵为“对于违反、不履行行政法上的义务，行政厅向大众公布其事实，并根据由此的社会批评这一间接的、心理的强制来确保履行义务”[5]的违法事实公布制度也可资借鉴。违法事实公布本身并不对违法行为人直接带来法律上的不利，而是通过对违法行为人的社会非难造成其心理上的压力，迫使其履行行政法上的义务，属于一类确保义务履行的间接强制手段。值得关注的是，违法事实公布手段在我国价格监管、环境监管、计划生育管理及税收征管等具体行政领域已获得了初步运用，并取得了比较明显的实施效果，应当引起行政法学界的理论关注。为此，下文将在梳理违法事实公布在我国行政强制制度实践运作状况的基础上，对其作为行政强制执行手段的正当性展开理论分析，并就法律上如何规范这类强制执行手段的运用提出相应的制度构想。
