（四）政策目标不同导致的政策冲突。各级政府、行政部门目标不同，长期目标与短期目标不同，职能权限不同，由此引发政策冲突。实际上，政策目标难以协调、政策执行缺乏柔性、政策效果不佳，彼此影响、互相关联、不容忽视。从政策目标的制定而言，公共利益是公共政策的合法性根基，但从公共利益的性质、涵盖范围分析，不同层级政府制定的公共政策存在冲突的可能。假设在政策模型中排除政策制定者和执行者的价值偏差和执行不力因素，各方也恪守规范，可不同范围的公共利益毕竟不同，湖北省和武汉市的公共利益不尽相同，金华市与义乌市的公共利益并不一样，一味捆绑县域从属地级市利益明显不合情理，也忽视了狭域民众利益和不尊重下位政府自主权，导致城乡二元鸿沟和各级政府貌合神离。但中国陷于层级制束缚，譬如滕州不得不依从枣庄制定政策，由此引发的政策冲突难以协调。再则，不同背景的政策目标更难协调，婺源属于徽州文化圈而行政隶属江西，“民国期间曾在回皖运动上取得成效”[5]。若上位政府制定政策较少考虑下辖地区的利益，会导致下级政府的离心力增加。以大压小和不尊重下辖地方政府的利益，政策冲突隐患增加；而行政纠纷往往内部解决而排除司法介入，在掩盖冲突的同时也增加了风险。
（五）政策执行中的政策冲突。缘于政策目标冲突的延续、信息不对称、行政协议不平等、政策周期不同、政策执行人员价值观不同等，政策执行中亦有冲突。存在即为合理现象大行其道，引发法治与习惯做法的博弈，譬如户口政策违背自由迁徙权、计生政策违反生育权，却因利益相关者羁绊和政策惯性而难以废止。政策执行中缺乏信息反馈，引发政策冲突层出不穷，计划生育数千亿罚款的信息并不公开，极易引发民众对某项政策的质疑。在政策执行中为谋地方私利而损害整体布局的案例比比皆是，“鄱阳湖周边地区违反《江西省河道管理条例》围湖造田、开发房地产” [6]，与环境保护、水利发展等政策相悖，与可持续发展目标不符。上级政府及其部门与下辖地方乃至社团、个人在政策执行中产生冲突，引发系列社会问题和造成不良影响，故需重视政策执行中的民主参与，弥合冲突和建构良性互动格局。
二、政策网络治理：立足于弥合冲突
政策网络治理基于完善法律、尊重主体、开放参与、服务民众、程序合理视野弥合冲突。
政策网络研究是“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，学界各有不同说法，其基本特征是：“相互依赖、资源交换、博弈互动和网络自治”[7]。究根问底，网络分析方法最早用于社会学，后又引入政治学和行政学中。政策网络理论肇始于美国，后又在欧洲等地传播发展并形成自身特色，并再次在美国引发理论震荡和指导实践。美国侧重从微观层面的价值观、个体和社团等政策参与者角度解析，进而分析行政机构、议会的各种委员会和利益团体之间的关系，延展出政策参与者在多元参与、利益协调基础上的政策抉择；英国从中观层面的利益团体与行政部门之间关系协调及利益协商分析，英美属于利益协调学派，可从英美更注重个体价值及平等协商阐释。德国等欧洲大陆国家则从宏观层面解析国家与社会之间关系协调，是为治理学派，可从欧洲大陆的契约精神及尊重独立地位说明。无论宏观中观微观层面，抑或利益学派和治理学派，都承认政策网络是一种有效解析方法。归结言之，政策网络是政策参与者彼此尊重、民主协商、信息互动、利益协调，促使政策制定者做出理性决策，建构政府、社团及个人的良性治理体系。其力求保障政策在法律框架下忠实执行、有效评估、不合时宜则及时变化、完成任务则适时终止。政策网络的基本特性，决定了其对弥合政策冲突有独到优势。
