论我国宪法中国家元首的认定
——基于认定方法的检讨
邹奕
【摘要】基于各种复杂的原因，
中华人民共和国的四部宪法均未明确规定何者为国家元首，从而客观上造成了
宪法认识层面的偏差与
宪法实施层面的障碍。关于何者为
宪法上的国家元首，学界探讨已久，既有的认定方法或基于政治实践、或基于
宪法文义、或基于立宪原意。然而，由于各种条件的限制，前者忽视了
宪法文本与政治实践的区别，后者模糊了
宪法文本与立宪原意的界限。相比之下，基于
宪法文义的认定方法更具合理性与可行性，但其既有的具体认定标准——“实质的最高权力”标准与“一般的元首职权”标准均存在逻辑上的局限。通过对既有认定方法的检讨，宜将国家元首的下列基本特征作为认定标准：国家元首是国家对内对外的最高代表，它是国家机构中具有独立性和常设性的首脑部分，并享有实体性或程序性权力。依此认定标准并根据
宪法文本，我国四部
宪法中的国家元首分别为国家主席、全国人大常委会、全国人大常委会委员长以及国家主席。
【关键词】国家元首；认定方法；政治实践；立宪原意；
宪法文义
【全文】
一、问题的提出
在一国的内政外交中，国家元首发挥着实质性或象征性的重大作用。宪法秩序的构建与宪法实践的推进在很大程度上有赖于国家元首制度的健全和完善。而健全与完善国家元首制度又必须以国家元首的明确为前提。众所公认，作为国家的根本大法，宪法是认定国家元首直接而首要的依据。在部分国家，宪法对于特定机关的国家元首性质有明文规定。[1]自不待言，这一特定机关即宪法意义上的国家元首。但问题在于：其他国家的宪法对于这一问题没有明示。因此，通过宪法文本，我们难以直接断定何者是国家元首。中华人民共和国历史上的四部宪法即属于此种情况。从1950年代开始，围绕这一问题，我国学界、政界在制宪、修宪实践以及学术研究中曾有过多次探讨，相关论著并不鲜见。而且，在1954年宪法与现行宪法制定前后，“国家元首”入宪问题还曾引起较为普遍的关注、讨论甚至争论，但基于各种复杂的原因，我国宪法的有关规定始终付之阙如。[2]
以1954年宪法与2004年修正后的现行宪法为例，两部宪法均设有题为“中华人民共和国主席”的节。但就具体规定而言，“中华人民共和国主席”缺乏明确的定性。通过表1可知，除1954年宪法中的最高人民检察院和现行宪法中的中央军事委员会以及两部宪法中的国家元首以外，其他中央国家机关均有明确定性。有学者认为：“全国人民代表大会和它的常务委员会，以及中华人民共和国主席均属于最高国家权力机关”[4]。依照这一观点，国家主席也属于最高国家权力机关，是其组成部分。但从1954年宪法第二十一条以及现行宪法第五十七条的规定来看，这一观点显然缺乏宪法规范的支撑。
初略观之，我国国家元首的认定只是一个“名”的问题，其对于国家实质权力的配置和运行似乎无足轻重。但“名不正”毕竟“言不顺”，在我国，国家元首不明客观上造成了宪法认识层面的偏差与宪法实施层面的障碍。这一点在我国的对外交往中体现得尤为显著。国家元首的认定直接关系到外交豁免和外交规格、礼仪等一系列问题。但是，“一个国家实行何种类型的元首制，由该国宪法规定，国际法没有规定任何规则。”[5]由此观之，认定国家元首具有理论与现实的双重意义。[6]
2004年通过的第二十七条宪法修正案为国家主席进行国事活动提供了规范依据。[7]二十年以来，国家主席在事实上也确实发挥着国家元首的作用。但尽管如此，学界关于现行宪法中国家元首的认定仍存在一定分歧[8]。而至于1954年宪法、1975年宪法与1978年宪法中国家元首的认定，学者们在认识上就存在更大的分歧，迟迟难以达成共识。由于既有认定方法的局限，现有理论不仅在论证我国国家元首的设置现状时存在障碍，在评述其历史沿革时更是力不从心。有鉴于此，本文将就既有的认定方法分别进行述评并提出新的认定方法，而后以此为基准来认定我国宪法中的国家元首。
二、检讨：既有认定方法之局限
国家元首的认定也被称为国家元首的识别、辨认，它是建立在这一前提上的：近现代国家必定存在作为国家元首的特定国家机关。若一国根本不存在国家元首，那么所谓的认定也就失去了对象。笔者认为，这一前提当然成立。近代以来，凡是具有国际人格的主权国家，都设有作为国家元首的具体机关，尽管该国的宪法不一定明示该机关就是国家元首。正如许崇德教授所言：“世界各国无论历史多么不同，幅员大小、人口多寡和发展水平多么悬殊，社会制度与政治制度又相互差异，但每一个主权国家都有自己的元首或由特定的机关行使元首职权，这几乎是没有例外的。”[9]而龚祥瑞教授也认为：“每一政治团体都有它的元首。尤其是现代国家，各个都有元首，这是政治学上普遍公认的定论。”[10]
