为使行政诉讼走出困境，笔者认为主要应当解决三个问题：明确行政救济的立法目的；制定行政诉讼法典；建立独立的行政法院。如果说行政立法应当把人权保障作为立法目的，那么，行政诉讼就应当把人权原则具体化，应把人权原则作为其立法目的。俄罗斯除了在1997年生效的宪法性法律《俄罗斯联邦人权全权代表法》中明确了人权全权代表制度的目的外，[42]行政重新审查制度和行政诉讼制度都没有明确规定各自的立法任务是什么。如前面所述，行政重新审查制度主要是由《俄罗斯行政违法法典》第四编“行政违法案件程序（пpOязBOдCTBO по дeлaM oб aдMяHяCTpaTяBHыX пpaBOHapyшeHияX)”[43]第30章规定的。尽管该法第2条明确指出了行政违法立法的任务，但由于它涵盖了行政实体法和以行政处罚为主的行政程序法、行政重新审查和行政诉讼的救济程序规则，所以此处的“行政违法立法的任务”并不能凸显行政救济的特有“救济权利”与“救济权力”的功能。俄罗斯行政诉讼的主要规则是以单独“编”的形式规定在《俄罗斯联邦民事诉讼法典》和《俄罗斯联邦仲裁程序法典》中的，而两部法典又都只是分别在其第一编“总则”中规定了整个程序的任务，并没有单独指出行政诉讼的任务是什么。因此，俄罗斯行政诉讼任务的规定在立法中是一个盲点。
笔者认为，俄罗斯当前最急需也最有可能完成的是首先制定行政诉讼法典。由于俄罗斯始终没有形成统一的行政程序法典，有关行政程序的立法都分散在各单行法律法规之中，虽然具有较强的针对性，但却容易产生冲突和重复，也无法针对一些基本原则和共同制度作出统一规定。鉴于此，20世纪末，俄罗斯开始探索制定统一的行政程序法典的道路，《行政程序法（草案）》是这一工作的标志。2001年8月，法学教授B. и．米罗诺夫（B. и. MяpoнoB）针对国家杜马代表B. B．波赫梅尔基内伊（ B. B.пoXMeлкяHbIй )提交的《行政程序法（草案）》，以专家建议稿的形式指出，在行政程序立法中应当依据《俄罗斯宪法》第18条的规定，即“人和公民的权利与自由是直接有效的。它们规定着法律的意图、内容和适用、立法权和执行权、地方自治的活动并受到司法保证”。从2003年1月16日国家杜马代表л.K．斯利斯科伊（л. K. Cлиcкoй）和A.и．罗马恩丘克（A. и. PoMaHчyк）向国家杜马提交的联邦法律草案《行政程序原理》[44]中可以看出，俄罗斯目前的立法倾向是属于前面所述的第二种“较广义”的行政程序立法模式，在该草案中除了对狭义的行政程序进行立法外，还包括了类似于行政复议的行政重新审查制度和行政诉讼制度。[45]
值得注意的是，虽然目前俄罗斯没有统一的行政诉讼法典或者是行政复议法典，但是，许多俄罗斯学者认识到：统一行政救济程序法典，避免分散规定所带来的冲突与重复，有利于公民启用行政救济手段，维护其合法权益。从其近几年的立法来看，有这样一种趋势：制定统一的纲领性的权利救济法典。如，1993年4月通过的（1995年12月修订）联邦法律《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》和2006年5月2日第59号联邦法律《俄罗斯审理公民请愿的规则》。《俄罗斯审理公民请愿的规则》以纲领性的形式规定了公民请愿权的行使方式和行使程序，[46]既不是单纯针对行政重新审查制度，也不是单纯针对行政诉讼制度，而是强调只要是俄罗斯联邦法律没有另外的规定，规则适用于公民所有类型的请求。这就意味着该规则实质上是有关公民实现请求权的一般程序规则，当有关行政复议、行政诉讼制度缺乏相关规定时，完全可以依照该程序规则救济权利；反之，当有专门的行政复议或者行政诉讼制度时，按照一般法需要服从特殊法的原理，以专门的程序规则为准。
在诸多的救济方式中，俄罗斯人从权力分立与制衡的宪政理念出发，对行政诉讼这种救济方式格外关注。无论是理论界还是立法实践中都开始注重统一的行政诉讼法典的研究。俄罗斯学者已经意识到：在俄罗斯“行政诉讼无论是作为理论问题还是作为立法规划”，“都没有彻底解决”，因此，“必须在立法中规定行政诉讼程序，确定应当由法院解决的公法纠纷所遵循的基本条款”。[47]按照民事诉讼程序规则审理公法关系案件，会违反《欧洲人权公约》的“无罪推定原则”。因此，俄罗斯学者提出，“为使将来的行政法院成为积极有效的、独立的司法权力分支，俄罗斯国家杜马需要通过一个很重要的法典，即行政诉讼法典。”[49]这样，与即将要建立专门行政法院的立法思想相呼应，制定单独的、全面而具体的、统一的行政诉讼法典应当是俄罗斯在近期内需要完成的一项任务。
目前，俄罗斯学者在探寻俄罗斯未来行政司法的发展走向时，建立区别于普通法院的专门行政法院的观点不但被多数学者赞同，而且，已经被提上俄罗斯的立法日程，成为公认的俄罗斯司法改革的一个趋势所在。2000年由俄罗斯联邦最高法院拟订的《俄罗斯联邦行政法院法草案》，提交给了俄罗斯联邦国家杜马讨论并获得一致通过。[50]秋明国立大学的B. E．谢夫留吉恩（B. E. CeBpюrяH）教授认为，用民事诉讼规范调整公共的行政关系争议是不正当的。[51]伏尔加格勒经济、社会与法学院院长B. A．尤苏博夫（B. A. юcyпOB）教授更是将建立行政法院的重要性与人权保障和司法改革联系在一起，他认为：“人和公民的权利与自由在行政法调整机制中具有优先地位，这也是建立保障其权利与自由的前提条件。这种状况导致必须改革司法权力体系。行政法院必须补充到司法权力体系之中。”[52]俄罗斯最高法院主席B.M．列别杰夫（B. M. лe6eдeв）认为，行政法院可以“在一定程度上减轻司法系统过度的负担，让公民更易于接近，更能专业化保障国民权利与自由”。[53] ю. H．斯塔里洛夫(ю. H. CTapилoB）教授全面地分析研究了俄罗斯设立专门行政法院的理论与法制基础。根据他的观点，在俄罗斯建立行政法院的先决条件是：“必需改革国家权力体系；巩固司法权力，赋予它更大的业务效能和有效性；完善保护自然人和法人权利与自由的法律体系。”[54]可以说，以保障公民权利为最基本出发点，结束现有的由普通司法法院和仲裁法院解决行政案件的现状，在俄罗斯建立专门的行政法院是许多俄罗斯行政法学者和法律工作者的共同意愿，是未来俄罗斯联邦诉讼制度的发展趋势。但是，每个民族都有具有自身特点的政治制度，不顾本国历史传统，简单照搬或套用别国的政治制度模式，往往是徒劳无益的。鉴于俄罗斯目前的法制文化背景和社会财政经济状况的局限性，先在普通法院中设立审理行政争议的行政法庭，待条件成熟时再设立专门的行政法院将是俄罗斯人的明智选择。
