三、俄罗斯行政救济制度的内容解析
现代俄罗斯以“人、人的权利与自由是最高价值”的宪政原则为指导，重新构建出一个以公民请愿制度为基础，由违宪审查制度、行政重新审查制度、行政诉讼制度和人权全权代表制度以及国际司法救济制度等构成的，救济途径多元化的，大体符合权利救济模式而又有俄罗斯特色的多维度的行政救济制度体系。
（一）俄罗斯公民的请愿制度
请愿[28]制度是现代法治国家普遍采用的保障权利的制度，是各国制定诉讼程序规则及其他有关权利救济规则的基础性制度。俄罗斯公民的请愿制度源于联邦宪法对公民请愿权的规定。2006年第59号联邦性法律《俄罗斯审理公民请愿的规则》具体规定了公民请愿权的行使。尽管请愿权与行政救济权之间存在区别，但两者仍然有一定的联系：从某种程度上说，请愿权包含了行政救济权，行政救济权是实现请愿权的一种程序性权利，两者都具有为实现“第一权利”而提供一种程序机制的功能。
俄罗斯公民的请愿制度最早可溯及至1968年前苏联时期的《审理公民建议、声明和申诉的规则》(OпopядKe paccMOTpeHия пpeдлoжeний, 3aявлeний и жaлoб rpaждaн)。虽然该规则名称上没有“请愿权”的明确称谓，但其所规定的“建议”、“声明”和“申诉”实质内容就是请愿权。苏联解体后，俄罗斯现行宪法规定了人和公民享有用法律未禁止的一切手段来维护自己权利与自由的权利，其中就包括公民的请愿权。《俄罗斯宪法》第33条规定：“俄罗斯公民有权亲自请愿，以及向国家机关、地方自治机关提交个人的和集体的请求。”这表明：首先，俄罗斯在宪法层面确认请愿权（пpaBo rpaждaн нao6paщeниe）是公民的一项基本权利；其次，强调公民的请愿权也是一项维护和保障公民其他基本权利的程序性权利，即当其他基本权利可能受到或者已经受到侵害时，要求国家有关机关给予救济。2006年《俄罗斯审理公民请愿的规则》将立法宗旨明确为：“是调整有关俄罗斯公民为实现俄罗斯宪法所保障的对国家机关、地方自治机关的请愿权相关的法律关系，并且规定了审理公民对国家机关、地方自治机关和公职人员的请求的程序规则”。俄罗斯公民的请愿权包括建议权、声明权和申诉权。从行政救济的视角看，俄罗斯公民请愿权包含的内容具有双重性质：一是监督行政性质的权利，二是行政救济性质的权利。总之，俄罗斯公民行使请愿权，既可以对国家机关、地方自治机关及其公职人员进行监督，又可以维护自己的合法权益，补救自己权利受到的损害。
（二）俄罗斯行政重新审查制度
俄罗斯行政重新审查制度是与中国的行政复议相对应的制度，称为“пepecMOTp，是一个较为广义的概念。它既包括法院的重新审理，也包括公权机关的重新审查。其中，在行政机关内部进行的重新审查，实质就是我国的行政复议制度，作为解决行政争议的一种重要的行政机关内部监督方式(BнYTPиBeдOMCTBeннbIй KOнTPOлb )，是国家监督的一种类型，同时又具有行政救济的性质。
时至今日，俄罗斯仍然没有专门的行政复议法典，有关规定散见于一些单行行政和经济法律法规中，如《行政违法法典》、《海关法典》、《道路交通规则》、《税收法典》等。俄罗斯的行政重新审查制度，为救济公民权利和矫正行政权力提供了不可或缺的重要途径，但从俄罗斯行政救济的需要以及与其他国家行政复议制度比较来看，俄罗斯行政重新审查制度尚有不少值得改进和完善之处。
一是行政重新审查的范围过窄。虽然《俄罗斯审理公民请愿的规则》和《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》对行政重新审查的范围作了概括性规定，但具体的程序规则还需要相关法律的落实。纵观俄罗斯现有的立法规范，除了上述两个联邦性法律将抽象行政行为作为行政复议的可议范围以外，其余的具体部门行政法或者经济法都只将具体的行政行为作为行政复议的范围，如《海关法典》、[29]《行政违法法典》[30]等。因此，俄罗斯行政重新审查制度只限于具体行政行为，并且，由于其没有专门的行政复议法典，可重新审查的案件除了《行政违法法典》确定的一些具体行政行为外，其余的能否进行重新审查只能取决于是否有具体部门法的落实。这就意味着，在俄罗斯可以申请行政重新审查的行为主要是行政处罚行为。
二是行政重新审查的被申请人仅限于公职人员。《俄罗斯行政违法法典》第30(1)条的第1项、第3项明确规定，“对合议制机关作出的行政违法案件决议，向合议制机关所在地的区法院提出申诉”。“对法人或者从事企业家活动但未成立法人的人实施的行政违法案件作出的决议，依照仲裁程序法的规定向仲裁法院提出申诉”。这使得俄罗斯行政重新审查程序的被审查主体只能是作为个体的公职人员。被审查的主体如果是合议制机关则应按诉讼程序到法院解决。这一点同样可以在宪法性法律《俄罗斯人权全权代表法》中得到印证。[31]之所以将行政重新审查的被审查主体范围作如此狭小的限制，与俄罗斯目前在行政司法改革中推崇行政诉讼制度不无关系。有相当一部分俄罗斯学者认为，行政重新审查属于公权力机关自身提供的救济，其在解决行政争议功能上必将存在着一定的局限性，因而，不宜过分扩大行政重新审查的范围。他们没有看到行政重新审查在现代行政管理专业性和效率性方面的优势，忽略了行政内救济的优先原则，片面地认为，行政重新审查存在着一些无法克服的弊端。[32]大多数俄罗斯学者认为，在对遭到违法或者不当的公权力行为侵犯其合法权益的人提供救济时，应当以司法救济为主。这就解除了笔者曾经有过的困惑：为什么在查找有关俄罗斯行政司法改革的法律文献时，获得的基本都是关于行政诉讼改革的文献资料。即便是许多专著的书名是“行政司法”，其内容却仍只是限于“行政诉讼”的研究。行政诉讼优位于行政重新审查程序的思想，在《俄罗斯行政违法法典》中有明确的体现：“法院和上级机关、上级公职人员均收到对行政违法案件决议的申诉状时，申诉由法院审理”。[33]
三是俄罗斯行政争议案件的主管和管辖各司其职，缺乏统一性。在俄罗斯，有权解决行政争议案件的机构主要有普通法院、仲裁法院、公权力机关的上级机关和上级公职人员。这四类主管机构各负其责，彼此缺少联系，不便于公民行使行政救济请求权。
