（三）俄罗斯行政救济模式的转换
前苏联时期，在保障“劳动者权利”和“公民权利”的宪法原则下，法律对行政救济曾作出一些规定。苏联建国伊始，审理行政争议、监督行政行为，都由行政机关进行。1919年5月，俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国成立了中央申诉委员会和地方各级申诉委员会，它们有权对行政机关进行监督，审理行政争议，这就突破了行政机关自行解决行政争议的局限。20世纪40年代末的司法制度改革，又制定对有关公民欠缴税款、保险费以及其他费用予以行政处罚不服案件的申诉规则。1961年6月，最高苏维埃主席团通过《进一步限制行政罚款的命令》，规定公民有权对行政罚款向法院起诉，开辟了法院诉讼的行政救济途径。1977年苏联宪法从受案范围上规定法院可以受理起诉行政机关违反法律、超越职权、损害公民权利的案件。1980年后陆续通过的《苏联及加盟共和国行政违法立法纲要》、《俄罗斯行政违法法典》和《对公职人员侵犯公民权利与自由的违法行为向法院控告法》等规范，进一步细化了行政诉讼的途径，推进了行政救济制度的发展。
这一时期的俄罗斯行政救济制度明显表现出两个特点：其一，行政救济是服从国家管理需要而设计的权力救济模式。前苏联时期的行政法律制度是在“管理论”指导下设计的，只是国家管理的工具。行政救济作为行政法律制度之一，也是按权力救济模式设计的，难以发挥权利救济的功能。其二，在权力救济模式下，行政救济制度包括行政机关自行救济和法院司法救济两条途径，但由于立法上没有严格规定作为行政主体的行政机关的行政责任，并受崇尚“权威”的历史传统影响，所以实践中基本上不存在行政诉讼案件，[12]大量的行政纠纷由行政机关按行政程序解决，通过司法裁判解决的只是其中的一小部分。[13]可见，苏联时期的俄罗斯行政救济是以行政机关自行救济为主，法院司法救济为辅的。
苏联解体后，俄罗斯宪法人权原则的确立为行政救济制度重构带来转机，行政救济模式也开始了由权力救济模式向权利救济模式的转换，这一转换主要表现在两个方面：
第一，从立法上把宪法人权原则具体化，为实现人和公民的权利与自由创造了法律条件。“任何一个民主国家或任何一个追求这一崇高称谓的国家，有义务为实现人的权利与自由而创造必要的法律前提条件。”[14]为落实宪法人权原则，俄罗斯陆续制定了一系列法律法规及有关公民行使请愿权的专门规则，从不同方面把宪法人权原则转化为公民具体权利，为权利救济创造了法律前提条件。俄罗斯还作为首倡国或者作为参与国签订了一系列有关人权保障的国际条约，[15]如《诉讼时效不适用于战争犯罪和反人类罪的公约》、《防止及惩治灭绝种族罪行公约》以及《欧洲人权公约》等。根据1997年的《俄罗斯人权全权代表法》设立了“人权全权代表”制度，加强人权保障的国际合作。
第二，强化行政救济的司法制度。宪法的人权原则细化为公民的具体权利，仅仅是为权利救济创造了前提条件，还必须有司法保障。为此，俄罗斯相继制定了与此相关的四部法典。2001年的《俄罗斯行政违法法典》不仅突破了苏联时期俄罗斯关于行政违法和行政责任主体的狭小范围，从自然人扩展到法人，并且把此前分散规定的行政责任规范以法典形式予以统一。[16]在该法分则部分的396条中，有252条对法人的行政责任作出了规定。1993年的《对侵犯公民权利与自由的行为和决定向法院控告法》、2002年的《俄罗斯联邦仲裁程序法典》和2003年的《俄罗斯联邦民事诉讼法典》相继生效实施，它们所包含的具体行政诉讼规则可谓是俄罗斯有史以来最为科学的行政诉讼制度。
以上从立法层面所做的努力，使俄罗斯行政救济法律制度发生了从权力救济模式向权利救济模式的转换，并逐步得到发展和完善。
（四）彰显人权价值的俄罗斯行政救济法制
俄罗斯行政救济法律制度是基于宪法的人权原则构建的，其最大的特点是彰显“人、人的权利与自由是最高价值”。俄罗斯没有以救济手段作为分类标准规定专门的某一种救济方式的行为规范，而是以是否属于“公法关系”案件为分界，制定出若干综合性的行政救济规则。例如，《俄罗斯审理公民请愿的规则》适用于所有类型的公民请求，既包括行政性救济方式，又包括司法性救济方式。这种“公私关系”分明的立法现象恰恰说明，其立法始终是围绕“保障人权”这条主线进行的。俄罗斯对人和公民权利与自由保障的法律规范，基本可以划分为宪法性法律规范和程序性法律规范两大类。
《俄罗斯宪法》为其行政救济制度奠定了宪政基础。宪法不但宣示“人，人的权利与自由是最高价值”，还为国家履行承认、恪守和维护人和公民的权利与自由的义务，国家权力机关、地方自治机关及其公职人员“必须遵守俄罗斯宪法和法律”设计了程序性规则。俄罗斯联邦国家保障人和公民的权利与自由。每个人都有权以法律未予禁止的一切方式（Bce cпocoбы）维护其权利与自由。国家保障对每个人的权利与自由提供司法保障。对国家权力机关、地方自治机关、社会团体和公职人员的决定和行为（或不作为），公民可以按照隶属关系向上级机关、公职人员起诉；也可以在用尽行政救济手段之后向法院或者直接向法院起诉；还可以在现有受法律保护的所有国内手段都已用尽时，根据俄罗斯联邦的国际条约诉诸于维护人权与自由的国际组织。显然，俄罗斯宪法在最广泛的意义上赋予了俄罗斯人维护自身的权利与自由的权利。
为了实现俄罗斯宪法赋予人和公民的请愿权，俄罗斯立法机关从多层面、多角度制定了程序性法律规范。2006年《俄罗斯审理公民请愿的规则》是俄罗斯有关保障公民合法权益的“纲领性”程序规范。《俄罗斯行政违法法典》第30章还特别规定了重新审理行政违法案件的程序规则。在多种救济途径中，俄罗斯行政诉讼制度相对来讲是比较集中的。[17]1995年12月14日修订的联邦法律《对侵犯公民的权利与自由的行为和决定向法院提起控告法》是俄罗斯行政诉讼制度的纲领性文件，其中第1条对公民的控告权作了概括性规定：“每个公民都有权向法院提起控告，前提是认为国家机关、地方自治机关、机构、企业和其联合组织、社会团体或者公职人员、国家公务员的不合法的行为侵害了其权利与自由。”除此以外，还分别对能够向法院提起申诉的行为（决定）的范围、公民提起控告的程序和向法院提起控告的期限、法院审查控告的程序、法院对申诉的判决、当事人履行法院判决以及与审查控告有关的诉讼费的分配等问题都作了规定。与该法相衔接，能够整合为俄罗斯行政诉讼制度的法律是2002年9月1日起生效的《俄罗斯联邦仲裁程序法典》和 2003年2月1日起生效的《俄罗斯联邦民事诉讼法》。前者专辟一编[18]规定了“行政法律关系和其他公法法律关系在第一审仲裁法院的诉讼程序”。后者的第三部分专门就“公法关系案件的审理程序”作了特别的规定。
