俄罗斯行政救济制度述评
哈书菊
【摘要】俄罗斯行政救济制度在其国内表述为“行政司法制度”，其形成和发展经历了由权力救济模式向权利救济模式的转换过程。而促成这一转换则依赖于当代俄罗斯奉行的人权保障原则以及经济转轨、政治转型等社会条件。俄罗斯行政救济制度的内容主要包括公民请愿制度、行政重新审查制度、行政诉讼制度、人权全权代表制度以及公民权利的国际司法救济制度等。俄罗斯行政救济制度未来发展的应然选择是改革和完善行政系统内的行政重新审查制度和行政系统外的行政诉讼制度。
【关键词】行政救济；行政司法；人权保障
【全文】
一、俄罗斯行政救济的概念缺失和模式转换
在俄罗斯行政法学中，无从寻找中国普遍认同的行政救济概念，但俄罗斯人权理念所经历的“劳动者权利”—“公民权利”—“人和公民的权利与自由”三个阶段，说明宪法人权原则的确立为其行政救济制度重构带来了转机，俄罗斯行政救济模式也因此由权力救济模式开始向权利救济模式转换。
（一）俄罗斯行政救济的概念缺失
虽然俄罗斯有行政救济的法律制度，但在俄汉或汉俄辞典里找不到能够直译为“行政救济”的俄语词组。俄罗斯没有我国使用的“行政救济”法学概念，也没有与此表述类似的概念。因此，当向一些俄罗斯学者请教公民受到行政权损害，应向谁申诉请求救助（aдMиHиCTpaTиBHOяпOMOщb）的问题时，他们提供了类似于我国的行政复议、行政诉讼、行政监察等方面的法律法规资料。[1]这种从途径意义上所理解的“行政救济”，俄罗斯行政法学者多用“aдMиHиCTpaTиBHaяюCTиция (行政司法）”一词表述。有的学者把“行政司法（aдMиHиCTpaTиBHaя юCTиция”解释为“审理行政争议的特别行政法规则，法院或者其他国家机关按照这些规则审理对国家管理机关行为申诉的案件，并且作出让这些机关承担责任的决定”，[2]将其归于“对管理机关活动进行司法监督的一种形式”。[3]也有学者解释为，“行政司法”是“现代法治国家从立法和实践角度保障人的权利与自由的重要标志”，“是处理产生于执行机关在管理程序活动中的争议”。[4]“行政司法对于保护公民权利和改善所有执行机关工作具有十分重要的作用”。[5]这两种观点都把“行政司法”的前提归于行政争议，在解决行政争议的途径上，前者具体指出诉讼和非诉讼两类，后者只笼统地点出“立法和实践”两个方面；在解决行政争议的立足点上，前者选择“执行权”的责任，后者选择了“人的权利与自由”。从构成要件方面来理解，可以说俄罗斯人理念中的“行政司法”就是一种行政救济，或者说兼有行政救济的含义。
（二）人权保障原则：俄罗斯行政救济模式转换的宪政基石
人权理念转换为宪法原则的过程，从苏联时期到苏联解体后的俄罗斯大体经历了三个阶段：“劳动者权利（пpaвa TpyдящихCя) ”“公民权利（пpaвa rpaждaH) ”“人和公民的权利与自由（пpaвa иcBoбoды чeлOBeKa и rpaждaHиHa) ” 。 1918年苏俄宪法对公民权利的规定是比较简单的，并把权利主体限定为“劳动者（Tpyдящиecя) ”，带有明显的政治色彩。剥削者是不享有“劳动者权利的”。1924年苏联宪法居然对公民地位的规定失之空缺。1925年俄罗斯宪法承袭了1918年独立时期的俄罗斯宪法，除了在宪法结构上增加第四章“苏维埃社会主义自治共和国和自治洲”以外，对于公民权的保障没有实质性的触及和突破。1936年苏维埃社会主义共和国联盟宪法把权利主体由“劳动者”置换成“公民”，并辟专章对“公民的基本权利和义务”作出具体规定。随后的1937年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法，[6]虽然也辟专章规定公民的基本权利和义务（oCHOBHыe пpaBa и O6я3aHHocTи rpaждaн )，但这部宪法仍受1918年苏俄宪法、1924年苏联宪法以及1936年苏联宪法的“国家权力本位”观的束缚，在宪法规范章节的结构顺序安排上，[7]仍然以政治组织规范为核心内容。1978年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法分别在第5章和第6章对“国籍、公民平等（FpaждaнcTBO PCфCP. PaBнoпpaBиerpaждaн )” 、“公民的基本权利、自由和义务（Ocнoвныe пpaвa, CBO6oдbI и o6язaнн0cTи rpaждaHPCфCP )”作了更为具体的规定，并在宪法中使用了“国家和个人”的提法，提升了公民权利的地位，但权利的主体乃限于“公民”，未走出“公民权利”的阶段。1992年4月21日俄罗斯根据第2708号法律《关于修改和补充俄罗斯苏维埃社会主义共和国宪法》的规定，[8]将原1978年宪法第5章和第6章进行了整合，统一称作“人和公民的权利与自由（пpaвa и CBO6oды чeлoBeKa и rpaждaнинa) ”，把权利主体由“公民”置换为“人和公民”，扩大了主体的范围。1993年宪法规定“人、人的权利与自由是最高价值”，将其摆到宪法的核心地位，使“承认、遵守和捍卫人和公民的权利与自由”成为国家的义务。[9]俄罗斯宪法人权原则的确立，为其重构行政救济的权利救济模式提供了宪法依据和保障。同时，该宪法明确把“国家管理”置换成“执行权”，[10]这就使执行权即行政权成为俄罗斯宪政体制中与立法权、司法权分列的权力，并受立法权、司法权制约。“执行权”取代“国家管理”，标志着“俄罗斯行政法逻辑起点的转换”，行政权从而成为“行政法规范对象的重心”和“行政法模式构建的基点”。[11]
