修宪是一个过程，这个过程的长短、曲直是由多种因素决定的。有时候在一次修宪中的“输方”可能是下一次的“赢家”；有时候一方似乎在一输再输，但实际上它可能在缓慢推进；有时候“变化”从最不起眼的地方开始，以至当时的人们认为它毫无意义；有时候会出现突如其来的“风暴”，但“风暴”的酝酿过程或许早已开始，只是未被人们察觉罢了。纵观我国宪法修正案的历史，有些内容如“我国正处于社会主义初级阶段”、“坚持改革开放”、“其它分配方式”、“市场调节”、“所有权与经营权分离”等在1988年宪法修正案讨论时就已经提出，但1993年宪法修正案才吸收，有的内容（如“多种分配方式并存”）直至1999年才写进宪法。[80]又如将“保护私有财产”写入宪法是工商联三递修宪提案后才实现的，早在1997年工商联就将此动议作为工商联的一号提案递交全国人大和政协，2002年和2003年又锲而不舍地再次提出同样的议案，2004年它们终于被写进宪法。就连负责该项提案的工商联副主席保育钧、孙晓华也承认，1998年提出这个提案“有些过早。当时许多人的思想观念还没有转变过来”，而2004年之所以时机成熟，是因为“首先政策环境的不断改善”，“党的十六大第一次明确要求‘完善保护私有财产的法律制度’”，即得到了执政党的认可；“第二个直接动力是：一些实际问题使得保护私人财产问题到了非解决不可的时候了。《福布斯》中国富豪排行榜者的纷纷‘落马’等事件引发了人们对私有财产问题的思考和激烈辩论。”[81]]加上经济学界、法学界的呼吁，种种综合力量导致了修宪成功。人权问题也是在1993年和1999年宪法修正案时就提出并加以讨论的热点问题，虽然当时没有被吸收进宪法，但为2004年的宪法修正案（第24条）打下了良好的基础。这说明，有的利益可以形成短期压力，“闪电似的很快起作用”，而“有的社会势力缓慢地工作”，形成一种长期压力，短期压力和长期压力都“对法律起作用”，只是“短期压力像天气，长期压力像气候，最终看来，空气、水和风是两者的要素。”[82]“无论如何，规则来自社会背景，随着社会的变化而变化。规则像潮水一样随着这些力量而起落，服从人们看不到的力量的牵引。”[83]修宪的过程在不断展现社会力量的变化，某些力量在增强，某些力量在让步。宪法修正案的背后可能有政治制度的改革，有经济体制的转型，有社会思潮的流向，正是从这个意义上说，“法典背后有强大的思想运动。”[84]
四、关于我国的修宪程序
在世界上142个国家的成文宪法中，有137个国家规定了一个或几个修改宪法的程序，占96.4%。[85]我国现行宪法第64条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。”因此，与世界各国一样，我国宪法修改的程序主要有提案、表决和公布三个方面。
1、提案。“各国宪法对有权提出宪法修改动议的主体都作了规定，有的还对这些主体行使修宪动议权规定了一定的条件。从各国宪法规定看，宪法修改的提案主体有以下几种：一是代表机关或代表。如美国宪法第5条的规定、土尔其宪法第102条的规定和法国宪法第89条的规定。二是其他国家机关。有的国家宪法规定由行政机关、或国王、或总统享有修宪提案权。如瑞典宪法第81条、泰国1949年宪法第173条规定。三是公民。如瑞士宪法规定，有5万以上公民联署即可提案修改宪法；菲律宾宪法规定一定数量的公民可以提议修改宪法。四是政党。如多哥宪法第25条规定，联盟党中央委员会可以提出修正案。也有一些国家宪法规定的宪法修改的提案主体不止一个，宪法赋予几个主体有修改宪法的提案权。”[86]根据我国宪法，有权提出修宪的是“全国人民代表大会常务委员会”或者“五分之一以上的全国人民代表大会代表”。
其一，全国人大常委会提出修宪。全国人大常委会的工作方式是开会，实行的是集体负责制，即行使权力以少数服从多数的表决方式形成最后决定，而常委会的全体组成人员约150多人，[87]]也就是说，70多位委员就可以决定提出宪法修正（当然是以常委会的名义），包括全面修正和局部修正。不论是与13亿人口相比，还是与3000名全国人大代表相比，150人的常委会都更像是一个权力高度集中的机构，其民主性、代表性受到一些学者的质疑。[88]作为与制宪权密切相关的修宪权，其程序应当与民主息息相关，如果民主性不够，代表性不强，就与民主宪政理论有距离，这一点应该引起我们的足够重视。
在我国的修宪实践中，总是由中共中央向全国人大常委会提出修宪“建议”，然后由常委会正式向全国人大提出修宪，这种“惯例”引来一些批评。笔者认为，中共中央有提出修宪建议的权力，这一点不能否认，也不宜限制。问题在于，这种“建议”权，虽然法律上没有明确规定，但从法理上说，不仅中共中央有，各民主党派、人民团体也有，甚至一定数量的公民也可以有，自己有权力而不行使，是自己自动放弃权力，不能因此责怪别人怎么老行使权力。如果各民主党派、人民团体、一定数量的公民提出修宪建议而受到不合理的压制，那么应当视压制的具体情况对压制的人或组织追究有关责任。事实上，由民主党派、人民团体提出修宪“建议”的例子已经很多，如1993年修宪时，成为后来的宪法修正案第4条的“多党合作制”，就是民主建国会最先提出来的，1999年修宪时，民主建国会又提出了4条修宪建议：把“邓小平理论”、“依法治国”、“多种经济形式共同发展”写进宪法，把“私营经济是社会主义公有制经济的补充”改为“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”，[89]将“保护私有财产”写入宪法是工商联最先提出来的……，但这些建议一般是向中共中央提出来的，中共中央成为事实上的社会各方面对宪法修正意见的征求者、汇集者。为什么这一工作要由党来做而不是由人大常委会来做？由党汇集各种意见后再向人大常委会提出修正案草案，而不是由常委会直接面对社会上的各种意见并对其进行汇总？是由于常委会的议事能力和运作方式难以胜任这项工作还是党对常委会不够放心？是制度设计时的精心安排还是历史遗留下来的工作习惯？从宪政理论来看，这种广泛收集社会各方面修宪意见的工作应该由民选机关而不应该由某一党派来做，从中国的实际情况来看，作为长期领导人民的执政党来做这一工作又是有历史渊源的，这种在理论与现实之间的矛盾应该怎么解决或缓解？如果社会各方面直接向全国人大会常委会提出修宪建议，常委会能够有效地进行协调吗？如果暂时不能够，是否应该先改进常委会的有关机制？在改进之前是否有必要暂时维持现状？这些问题都还需要深入地进行思考和论证。
面对社会上各种修宪建议，全国人大常委会实际上应该是一个利益选择、协调的机构。它对有的修宪建议可能全盘接受，对有的修宪建议可能不予采纳，有的修宪建议可能要经过常委会的加工修改，对来自不同方面的意见和建议可能需要协调和商议，这是全国人大常委会的一种选择权、协调权，是它作为一个最高民意代表机关的常设性机构所应有的职能。常委会一般不可能在社会上完全没有修宪要求的情况下自己主动提出一个修正案，常委会总是在社会上已经有修宪呼声、而且这种呼声已经形成了一定影响后才会将其纳入工作程序，这时候“程序可以起到一个过滤的作用，将那些不适的修宪案消灭在程序阶段。……通过辩论和反复交涉，实际上修正案在不断受到否认的锤炼和严格的审查。”[90]常委会没有义务对所有的修宪建议一一采纳，因为这些修宪“建议”是没有法律效力的，它与全国人大面对其常委会或1/5的全国人大代表提出的宪法修正案提案“必须”讨论不同，因为后者是修宪的一个法定程序，它要求修宪机关（全国人大）必须有所“作为”，而常委会面对种种修宪建议有权作出自己的选择。问题是，常委会怎么选择？为什么选择这个而不选择那个？理由是什么？应该有一个说明，而这个说明应当是在全国人大会议上向代表们做工作报告时的一项内容，也可以是就一定数量的人大代表的要求而作出专题汇报，如果全国人大代表没有这样的要求，就等于默示同意常委会的做法而没有异议。对全国人大代表的这种默视行为，如果选出他们的选举单位（如各省、自治区、直辖市的人大）如果有不满，可以通过要求其汇报工作等方式进行监督，必要时甚至可以动用罢免权，如果没有这些表示，也就被认为是默许了自己选出的代表在全国人大会议上的表现。而省级人大代表的作为，依照我国宪法的规定，又受到下一级人大（县级）的监督，县级人大受到选民监督。所以“普选制是代议制的基础”，这个基础没有打好打实，就会引发一系列的问题。修宪这样一个看似“高层次”的运作，实际上与基层选民选举、与整个人民代表大会制度的内部机制是否健全和完善，有密切联系。
其二，五分之一以上的全国人大代表提出修宪。在全国人大开会期间，其代表以议案的形式提出修宪的已经为数不少，如在1998年的人大会上，谢圣明等31名代表在第611号议案中建议根据党的15大“各种所有制共同发展”、“非公有制经济是我国社会主义经济的重要组成部分”的提法对宪法第7、第8、第11条进行补充和修改。[91]由于这些议， 案没有达， 到1/5的提出宪法修正案的人数，因此只能作为一般议案而不能作为宪法修正案提出。在1993年宪法修正期间，第一次出现了以全国人大代表联名方式提出修宪建议（准确地说是补充建议）的情况。在1993年2月16日公布的《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》中没有“多党合作和政治协商”的内容，3月1日《民建中央关于在宪法中明确规定中国共产党领导的多党合作合作和政治协商制度的建议》正式上报中共中央，[92]3月14 日中共中央向第八届全国人大一次会议主席团提出关于修改宪法部分内容的3条补充建议，其中第一条就是增加“中国共产党领导的多党合作合作和政治协商制度将长期存在和发展”。由于全国人大常委会来不及讨论这个补充建议，因此中共中央只能直接向全国人大提出，而一些代表认为由中共中央直接向人大提出修宪建议违反宪法的有关程序，于是大会主席团决定组织代表联名，结果以2383名代表联名的方式提出了修正案。[93]虽然人们可能对大会主席团在其中所起的作用提出某些疑问，可能对在短短几天的时间内就有如此绝对多数代表的联名表示困惑，但不管怎么说，这是一个代表联名提出宪法修正案的开始。开始时的状况可能是不完美的，甚至可能是令人啼笑皆非的，但“开始”本身或许就有着极其重要的意义。
