在新自由主义理念支配下的监管领域,监管者们认为“做大资本市场份额即等同于提升市场竞争力的迷思,使SEC遵从了盛行于20世纪80年代的反监管思潮,解除了诸多意在保护投资者和强化市场诚信的举措,甚至一度抛弃了监管立场”。[3]SEC(美国证劵交易委员会)的官员多次向华尔街的公司高管们传递着这样的信息,即SEC不会过于严格地履行监管职责。监管部门奉行宽松的监管理念,将工作重心转到了在制度上如何促进金融机构的发展及其利益保护。比如,SEC豁免了对从事证券经纪业务的投资银行公司的最低资本金的要求,取消了旨在防范市场操练的证券短线交易规则;2000年的《商品期货现代化法》完全解除了对诸如CDS在内的混合金融产品的监管和规范,其原因是监管部门认为投资者有能力通过市场获取金融机构的有效交易信息,公共部门应致力于司法公正,不应该干预市场,没必要对金融机构所经营的金融衍生产品进行管制。[4]
澳大利亚总理陆克文指出,新自由主义必须悬崖勒马,本次危机正是过去30年来新自由主义主宰经济政策的最终恶果。[5]斯蒂格利茨认为新自由主义原教旨主义一直是为某些利益服务的政治教条,它从来没有得到经济学理论的支持,也没有得到历史经验的支持。[6]现实证明,格林斯潘所认为的华尔街金融机构有能力自我认知、自我克制、自我修正的观点是一种美好愿景罢了。[7]在新自由义主理念支配下,市场与政府(监管)出现双重失灵,这说明现行美国金融法制及其主导下的世界金融体系存在着系统性缺陷,突出体现在:随着金融市场和金融活动的日益全球化,全球欠缺系统性金融监管法律制度;以美元为中心的国际货币体系不能反映经济格局变化的现实。
二、金融创新对美国金融监管体制带来的挑战
1929~1933年的经济大危机通过的《格拉斯——斯蒂格尔法》确立了美国分业经营、分业监管的制度。1999年《金融服务现代化法案》的出台,标志混业经营模式的确立,但仍保留了原来的监管体制,即“双层多头监管机制”。然而,随着金融集团及“混合型”金融产品创新发展,系统性风险波动的加剧以及投资者利益保护不力,这一监管体制暗藏的局限性渐次暴露出来。
(一)金融监管权力配置的欠缺导致监管冲突、监管套利和监管真空
美国的金融监管,既不是纯粹的“机构性监管”,也不是纯粹的“功能性监管”,而是两者的结合,监管机构形成了纵向和横向交叉的网状监管格局。[8]监管冲突和监管真空时有发生,
美联储和货币监管署在关于紧缩还是开放银行管制的规则上冲突不断,因为银行拥有选择是否加入联邦储备银行的权利,实行上就等于获得了选择监管部门的权利,这样一来美联储和货币监理署间就出现监管冲突。针对存款机构的联邦监管部门多达5家,证券与期货监管被分开,而保险业监管几乎完全处于州的层面。这种监管制度显然缺乏一个全面的设计。不同监管部门基于不同的利益诉求竞相放宽监管标准,以吸引尽可能多的银行机构成为会员,导致监管套利。由于金融创新工具花样不断翻新,监管机构对金融衍生品的机理和运作风险难以及时把握,对金融衍生产品的性质也难以确定。依惯例,美联储对银行产品具有解释权,证监会对证券产品具有解释权,期货交易委员会对期货产品具有解释权。当解释权发生冲突时,对由国会还是专门机构裁决,仍然有分歧。这就导致监管滞后,出现监管真空。