2﹒环境利益分享不公及其对开发利用中各利益相关者的影响
西南政法大学李昌麒教授在国家社会科学基金重大项目（A级）“改革发展成果分享法律机制研究”项目研究过程中将环境利益分享与资源利益分享分开，他认为，目前自然资源利益分享中存在的问题，主要表现为政府以“参与人”和“管理人”的双重身份，介入自然资源的利益分配领域，以至引起自然资源利用的特权化，导致自然资源利用效率低下、资源利益分配严重不公；环境利益分享中存在的问题，主要体现为城乡环境利益的分享不公、流域生态效益分享不公、环境正效应的激励机制和环境负效应的惩罚机制未能有效建立，对生态难民也缺乏有效的生存和发展保障。[13](p.26)本文笔者在此以资源是环境的组成要素为依据对环境利益做了扩大化应用，既包括资源利益，也包括狭义的环境利益，还包含了社会利益等，在前面的论述中对这些内容也曾有所指。在本文中，自然保护地环境利益分享不公主要指环境正效应的激励机制和环境负效应的惩罚机制未能有效建立，对生态难民也缺乏有效的生存和发展保障。
利益分享不公对各利益相关者产生的影响具体表现为：对政府而言，由于传统的政绩考核标准只注重对自然保护地经济利益的考量，而忽视了其重要的生态价值、社会价值，形成了政府非正常的价值取向，在开发利用活动中既充当管理者又充当经营者；对投资经营者而言，政府这样双重身份的优势地位最大限度地剥夺了投资经营者参与开发利用保护地预期可得的收益，极大地降低了经营者开发利用的积极性；对保护地居民而言，为了配合开发利用自然保护地，他们以牺牲自己相对少数人的利益来满足全社会的利益，由此造成的贫困却因为政府财力有限、企业投资不积极而没有充足的资金给予其合理的补偿，即便是保护地开发利用盈利后他们也没有从中分得一杯羹。这就不难理解保护地居民为何会采取极端的手段，生成与保护地、与保护地管理机构等的矛盾冲突；对服务经营者、消费者而言，他们从自然保护地收获了物质、健康等利益，但却对保护地造成破坏没有支付相应的对价，权利与义务或者责任的不对等也是利益分享不公的表现形式；对科研组织和个人、媒体而言，要想他们在保护地开发利用中履行应尽的职责，发挥应有的作用，足够的资金支持既是他们可以要求的，也是他们履行义务所必须的；最后，对国内NGO而言，他们可能是无偿公益事业推动者，但我们不可能期待一个没有资金来源、受政府管制严格、管理也不规范的NGO能够在推动保护地开发利用中有出色的表现。
综上所述，自然保护地开发利用过程中的问题众多，矛盾不可谓不突出，而环境利益分享不公堪称是产生这些问题的重要原因。笔者认为，建立公平的自然保护地环境利益分享机制，能够为解决这些问题发挥重要的作用，从而推动自然保护地开发利用活动持续、健康开展。
二、现行自然保护地环境利益分享法律机制分析
总的说来，自然保护地环境利益分享不公，主要原因在于自然保护保护地相关法律法规等规范性文件对于环境正效应的激励机制和环境负效应的惩罚机制未能有效建立，对生态难民也缺乏有效的生存和发展保障机制。依据不同的利益主体划分，笔者对我国现行的自然保护地环境利益分享法律机制的研究结论大致如下：
（一）对政府或政府官员而言，政绩是其工作追求的核心价值所在，对其在自然保护地开发利用中的管理和保护实效给予政绩上的正确考量理应是其公平分享了环境利益的事实表征。然而，事实并非如此，在众多如《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等自然保护地法规、规章等规范性法律文件中，一方面对政府在自然保护地开发利用中的管理、保护等职责作了较多的规定，另一方面却对于其管理、保护行为所产生的效果如何评价、考核没有任何相关规定。使得政府在传统的主要以经济指标为核心的考核机制下仅寄望于通过直接或间接投资经营活动获取GDP的增长来实现自身的政治梦想。2009年10月中共中央办公厅印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》（以下简称《意见》）。同时，为了深入贯彻落实《意见》，经中央批准，中央组织部制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》，与《意见》一起形成了促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制。从其内容上看，我国初步建立了包括环境与资源保护在内的较为科学的政绩考核制度。以此为基础，我国急需完善自然保护地相关法律法规等规范性文件，建立对政府的生态政绩考核制度，对政府在自然保护地环境与资源保护和管理服务中的重要性给予充分的肯定。
