一、自然保护地开发利用与利益分享法律问题分析
（一）自然保护地在开发利用中存在的法律问题
以“自然保护区”之名，截止2008年底，全国已建立各种类型、不同级别的自然保护区2538个，保护区总面积约14894.3万公顷。[2]咋一看这是一个不小的数字，但事实的情况是这当中的相当比例存在着“批而不建、建而不管、管而不力”[3]等问题。换句话说，我国自然保护地的开发利用并不那么顺利，存在着大量的不利因素阻碍着保护地的开发利用。从法学的角度追根溯源，笔者尝试着根据各主体在自然保护地开发利用中的不同角色作如下分析。
1﹒政府作为管理者在开发利用中的经营权问题
政府作为国家公权力的执行者，具有管理社会公共事务的权力，其在自然保护地开发利用中的经营权问题，也是其在自然保护地开发利用中既充当管理者又充当经营者的双重角色问题。在计划经济时期，政府作为经济活动的管理者和经营者，具有合理性。因为当时社会力量还不足以在经济建设中担当重要角色，只有政府有能力集中一国之人力、物力、财力发展事关国计民生的大业，其组织能力也的确足以胜任公有制条件下的简单的经营模式。在经济建设初期政府这种双重身份无疑对包括开发利用自然保护地在内的经济建设活动发挥了重大作用。在市场经济新时期，经济建设日新月异，计划经济的弊端越来越突出，政府面对越来越复杂的社会事务越来越显得力不从心，政府职能转型成为这一时期重要的研究课题和发展方向。但是，在“以经济建设为中心”这一总的社会发展方略指导下，传统的以GDP为中心的政绩考核方式，使得政府不愿意放弃在自然保护地开发利用中的经营者地位。这样，有限的政府在经济利益的诱惑下，依旧重经营而轻管理。一方面剥夺了市场主体的经营权，削减了其在自由市场经济中应得的收益，使其投资参与开发利用自然保护地的积极性降低；另一方面则是在具体的开发利用活动中表现出长官式的开发意志、崇洋媚外、急功近利、一哄而上、盲目开发，甚至杀鸡取卵、竭泽而鱼，[4](p.174-175)对自然保护地的生态系统和多样性的生物环境资源造成了巨大的破坏。这样的结果为政府职能转型提出了更紧迫的要求，政府理应成为社会公共事务的专业管理服务者，切实转变施政理念，为全社会提供更多优质的公共产品和服务。
2﹒保护地居民权益保障问题
自然保护地的开发利用涉及对保护地内土地、矿藏和野生动植物等资源的保护。在具体实施层面，限制甚至禁止对这些资源的开发利用，给保护地居民传统的生产生活构成了威胁。据环保部截止2007年底的全国自然保护区统计表显示，我国的自然保护区绝大多数分布在西部地区，仅以西藏和青海为例，自然保护区建设面积分别占到了其国土面积的34.15%和30.28%，[5]为保护西部地区生态环境和自然资源，维护国家生态安全发挥了重要作用。但是，众所周知，西部地区经济发展相对落后，很多的贫困地区由于山高路远，受人为大规模的破坏性开发活动较少，维持了相对良好的自然生态系统和多样性的生物环境资源。在这样的地方开发利用自然保护地，无疑会影响了保护地居民传统的生产生活方式和资源利用方式。比如：原来用作燃料的木材不再能够随便砍伐；其他具有经济价值的野生动植物不再可以任意猎捕、采掘；原来属于自己的土地不能再耕种；野生动物的大量繁育带来对生产的破坏、对人身的攻击，等等。诸如此类问题的产生都无一例外地造成了保护地居民更深的贫困。而国家财力不济，能够给予的补偿又少得可怜，甚或由于其他某种原因根本不能获得任何补偿也是可能的事实。如此，为了维持最为基本的生计，保护地居民不得不选择以身犯险，在愤愤不平的怨恨驱使下对自然保护地内可以获取的资源采取短见的破坏性的利用方式，有时甚至表现为直接与保护地管理机构的冲突。[6](p.34-38)可以说，保护地居民权益的有效保障，是对保护地建设的基本要求。其权益的满足不仅关系到自然保护地开发利用的持续、健康开展，而且关系到整个社会对保护地居民最基本生存权利的尊重，是其公平分享发展成果的重要内容。
3﹒投资经营者、服务经营者、消费者、科研组织和个人、媒体、NGO（非政府组织）等主体的权利义务问题
第一，投资经营者的权利义务问题，是关于投资和收益的问题。随着政府公共管理服务职能的全面展开，单纯依靠政府资本来开发利用自然保护地已是不可能的事实。为此，政府往往通过让企业、个人等投资者出资入股、自己控股的形式解决建设资金不足的难题。但是，问题在于，政府以相对多数的控股权成为自然保护地开发利用中事实上的经营者，在经营过程中独占垄断、排斥异己，极大地削弱了其他经营者投资开发利用的积极性。先前没有投资过的不再投资或少投资，已经参与投资的则秉承“经济人”的理性，想方设法投机钻营，期望能够在扣除政府收益后让自己也最大化受益。他们附和政府片面“以经济建设为中心”的开发利用方略，致使自然保护地开发利用过度，成为政府不规范开发利用自然保护地的帮凶。笔者认为，在我国特定的政治、经济、社会条件下，自然保护地开发利用所得收入作为政府财政收入来源之一，即便是职能转型后政府也不可能或者不愿意完全退出投资开发利用自然保护地以获取收益的舞台。但是，我们至少希望看到，政府能够专业于提供公共管理和服务，以经济建设和生态保护的全面、协调、可持续发展为共同目标，把自然保护地开发利用的经营权赋予投资经营者，充分发挥市场机制的基础性地位和作用，使投资经营者在政府专业的管理服务下实现合理地投资、科学地开发利用和最大化地收益。
