自然保护地开发利用与利益分享法律问题研究
陈冲
【摘要】自然保护地开发利用过程中存在很多问题。从法律层面，自然保护地环境利益分享不公是导致开发利用过程中各种问题的重要原因。以生态政绩考核制度、生态补偿制度、生态税收制度、生态激励制度为重要内容的环境利益公平分享法律机制，能够促使政府放开经营权，致力于公共管理服务职能，提高其他投资者参与开发利用的积极性，保障自然保护地开发利用和保护活动的持续、健康开展，维护各利益相关者权益，使其公平、持续地分享开发利用之发展成果。
【关键词】自然保护地；开发利用；利益分享；法律机制
【全文】
“自然保护地”这一概念是世界自然保护联盟（IUCN）根据不同的管理目标对包括自然保护区、国家公园、自然纪念物保护区、生境和物种管理保护区、陆地和海洋景观保护区、资源管理保护区等的统一称谓，它区别于我国根据不同的管理对象所划分的三大类九小类“自然保护区”。关于这两个概念的取舍，国内学界尚存在争议。有一种观点认为，我国自然保护区的分类标准并未对保护区的管理目标提出具体要求，在保护区工作中更未依据主要管理目标进行针对性管理，因而存在着保护目标单一、功能定位模糊等问题，在一定程度上阻碍了保护区事业的进一步发展。[1](p.19)笔者认为，依照管理目标来对不同的对象或者是相同的对象进行具体的管理，有利于同类保护地发展方向的多元化，有利于各保护地目标功能的充分发挥，从而满足不同的需要。有鉴于此，笔者倾向于IUCN按照管理目标所作的保护地体系划分，整个行文也以“自然保护地”为名。根据写作需要，对此问题不再另行展开。
如题，本文要研究的是自然保护地的开发利用与利益分享方面的法律问题。在经济发展和资源与环境保护两大背景下，首先，必须明确对自然保护地进行开发利用的目标：第一，以经济建设为中心，最大限度地通过开发利用获取经济效益，提高国民经济收入，改善民众基本的生活条件，增强综合国力；第二，以科学发展观为指导，尊重自然的生态规律，维护自然生态系统和多样性生物资源良好的生态功能，营造健康、舒适的生活环境，彰显生态文明之邦威。其次，应该清楚：第一，利益分享的内容，不仅仅是经济上的可计量收入，也包括清新的空气、赏心悦目的自然风景和自然的历史赋予我们的内在精神和品质等无价的非物质财富；第二，利益分享的实质，是对自然保护地开发利用之发展成果的配置，是建设和谐社会的重要内容。再次，就二者的关系而言，利益分享是以参与对自然保护地的开发利用和保护为前提，而作为对开发利用之发展成果的配置，如果分享不公，就会反作用于自然保护地开发利用和保护工作的持续、健康开展。
我国作为世界上生态系统和生物多样性最丰富的国家之一，建立各种类型的自然保护地，是保护这些有着无可替代价值的自然资源的有效方式。当前，随着自然保护事业迅速发展，相关的法治也取得一定进展。但是，在这个经济的持续高速增长和社会的历史转型期，自然保护地在开发利用和利益分享中存在的问题越来越突出，法律在瞬息万变的社会形势下显著地表现出了其滞后性特征。如此，不仅没有使得自然保护地得到很好的开发利用，也没有使自然保护地得到较好的生态保护，许多地方自然的生态环境与资源都受到了不同程度破坏。笔者认为，利益分享问题是制约自然保护地开发利用和保护的重要原因。由于自然保护地开发利用中的利益分享不公，致使开发利用自然保护地的主体不明确、一些相关主体缺乏参与开发利用的积极性、被破坏了的生态环境得不到有效治理等问题没能有效解决。本着可持续发展这一先进理念，为了确保对自然保护地的开发利用与保护相结合，达成经济效益、生态效益和社会效益的和谐统一，自然保护地环境利益的公平分享无疑具有重要的地位和作用，而公平的利益分享机制正是我国当前的法制建设所缺少的重要内容。本文通过对我国自然保护地在开发利用和利益分享两个方面存在的法律问题的阐述，侧重强调了利益的公平分享对于解决自然保护地开发利用中的法律问题，确保开发利用持续、健康开展的重要作用，最后重点就建立公平的环境利益分享机制提出了一些制度设计建议。试图通过科学的利益分享机制力促政府向着行使专业公共管理服务职能转型，放开经营权，利用市场经济规律，发挥包括经营者在内的其他社会主体对自然保护地开发利用的积极性，解决自然保护地开发利用在资金、技术、舆论等方面面临的难题，合理开发、利用自然保护地复杂的生态系统和多样性的生物环境与资源，维护生态安全，彰显生态文明。
