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金融领域的原则性监管方式

  

  原则性监管意味着不是通过具体、详细的规则,而是更多依赖于高位阶的、概括性描述的监管规范(也表现为一种规则)来确立监管对象在商业活动中必须遵守的标准。Julia Black教授在总结 FSA所秉承的原则的特点时指出:原则(1)具有高度概括性,是全局性、总体性要求,能够被灵活应用于快速变化的行业; (2)包含一些定性的而非定量的用语:通常使用具有价值判断性的用语 (如公平、合理、适当),而不是有明确标准的规则(如“在两个工作日内、营业额两千万”); (3) 目的性的,表达的是规则背后的原因(4)对于不同的情况具有普遍的、广泛的适用性; (5)这些原则大部分是行为性准则,例如要求被授权机构或被授权人进行商业活动时做到诚信、勤勉、合理注意,公平待客以及防止利益冲突; (6)违反一项原则必须包含过错,例如在FSA的监管手册中,判断某个行为是否违反了某项原则, FSA应当负责证明该机构在某些方面具有过错; (7)违反原则可以被公的(而不是私的)监管执法措施所制裁。尽管根据英国2000年《金融服务和市场法案》第150条的规定,原则自身不能引起私权的行使,[13]但FSA的《监管手册》中有些规则可以引起第150条的法定权利的行使,而监管手册中的这些规范可以是高位阶的、目的性的,并难以区别于“原则”条款。应当指出,原则性监管并不必然要求以原则作为采取监管措施的直接依据,但是,英国的FSA近期更倾向于以原则直接作为采取强制执法措施的基础。[14]


  

  原则的优势在于其与监管规范目的(即监管目标)的高度一致,可以减少监管制度中具体规则的复杂程度,较之需要不断修订的具体规则而言,原则具有一定的持续性和稳定性。原则一方面通过给予监管者及监管对象就如何实现合规以灵活性,从而有利于市场发展及产品、服务的创新;另一方面也能够增进监管制度对市场创新与发展的回应程度,减少监管对象规避监管制度的空间,并通过对违规行为的严厉处罚,促进监管对象行为的实质合规性。


  

  (二)原则性监管是以结果为导向的监管


  

  原则性监管是以结果为导向,而非过程为导向的监管。2006年FSA负责零售政策的董事即表示,更多原则性监管意味着FSA的重点从监督金融机构业务实施的过程,转向监管者期望金融机构所达成的结果。特别是金融危机以来,北岩银行的倒闭致英国监管当局被指监管不力,“监管者过去过于关注实施过程的监管,而缺乏对银行经营策略可能的结果进行监管”,[15]英国FSA首席执行官Hector Sants近来也反复强调:“我们监管理念的重点不在于我们提出的原则本身,而是在于衡量我们所监管机构和个人的行为结果,考虑到这一理念,更好的理解可能是‘以结果为重点的监管’”。[16]


  

  结果导向的监管和过程导向的监管是相对的概念。前者在监管目标和监管要求之间建立了更直接的联系,衡量的是金融机构实现监管目标的表现。由于与监管者相比,金融机构及其管理层能够在其经营活动中更好的安排实现既定监管目标的程序和措施,所以监管者不是把重点放在界定金融机构所必须采用的程序和措施上,而是抽离过程,界定其要求金融机构实现的结果,并由金融机构及其管理层在经营中自主决定实现所预设监管结果的有效途径,这样有助于更有效地整合利用监管资源和金融行业自身的资源。而过程导向的监管主要是衡量监管对象是否符合具体的程序要求,这些程序是由监管者在不充分占有信息的基础上所预设的,监管目标并不能够被程序本身所诠释,而且易使市场参与者“虚假合规”。[17]规则性监管可以是结果导向的或过程导向的,但是原则性监管则更强调的是以结果为中心,关注监管目标能否在实质上得以实现。当然,如何清晰的界定监管目标、建立合理的结果评估标准以及准确衡量监管对象的表现,对监管者而言是个挑战,结果导向的监管并不等于有效的、适当的监管。如同过程导向的监管一样,结果导向监管可能是不区分大型和中小金融机构而一体适用的,因而对于那些不具备同等资源的小型金融机构可能构成负担。


  

  (三)原则性监管强调监管对象的主动参与,并以其内部管理活动为基础


  

  原则性监管以结果为中心则必然要求以监管对象的内部管理活动为基础,在监管过程中引入监管对象的管理层,并加重管理层的义务和责任。原则性监管将如何实现监管目标的决定权的重心由监管者转移至监管对象(将解释和适用原则的责任转移),监管者不再详述监管对象的商业经营活动应当如何进行,而是要求由监管对象在其经营管理活动中自主决定如何实现监管目标。例如,监管对象应自行建立和优化其内部合规程序、风险评估政策以及培训政策等并实施(当然监管对象的这些政策、程序中也可能包含有具体监管规则所要求的要素)。“监管者关注的是向监管对象提供实现社会所期望目标的激励。”[18]以内部管理为基础的原则性监管,对监管对象的管理层提出了更高的要求,并要求其风险合规部门承担更积极的角色,使监管对象的自身资源更多的从“事后应对”转向“前端介入”。监管对象的内控体系有助于实现监管目标和商业价值判断的对接,促进整体社会目标和机构个体目标的融合。但应当注意的是,这种以监管对象管理活动为基础的监管可能给小型金融机构带来高额的成本,要求其实施复杂的合规机制所产生的高昂成本可能超过了其作为个体的小型金融机构给市场和金融消费者带来的风险,因此应当考虑区别对待。



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