而这两种建设都必须借助体制的力量。体制是行动的规范化形式，为了追求和实现价值，任何一种活动要么遵循技术规则、要么遵守价值规则，优良的体制可以使一些品性不良的人成为好人；而劣质的体制则可能使一批品性优良者成为品行败坏之人，制度环境对人的构造作用比原初性的德性的力量更强大。政治体制是权力分割及权力运行的价值框架，它不是一种物理结构，而是有关权力这种支配性力量的观念结构和行动。任何一种政治体制只能在反复进行的实践中证明其优劣，而不能预先给出，人类也许永远也不能构造一种完美无缺的政治体制，以抑制政治活动中的腐败与渎职行为的发生，但可以找到相对为好的那种。衡量一种体制是否优劣的价值标准在于两点：抑制腐败和渎职的程度；供给公共物品的能力。因此，“体制性缺陷”是政治伦理的一个核心问题。“体制性缺陷”通常有两种表现，一是体制本身的缺陷，二是体制变迁过程中的“约束空场”。体制本身的缺陷通常是由政治体制本身的生成机制造成的。谁有资格和能力构造政治体制呢？通常不是那些体制边缘人群，而是体制核心人群，体制的转型或体制的修复也往往是体制核心人群。这种既是运动员又是裁判员的情况很难使政治概念得到完整的实现，或是由于智力缺陷或是由于利己动机安排使得政治体制存有缺陷，这种缺陷为以权谋私提供了体制上的保证。如只有具体行政行为可以作被告，而抽象行政行为不可以作被告，就是体制性缺陷的一个重要表现。这种体制上的安排如何保证抽象行政行为是公正的呢？若此，就得具备两个充分必要条件：完全理性和善良意志。而这恰是最靠不住的力量。体制本身缺陷的另一个表现是违约成本问题。当以权谋私行为所得收益大于违约成本时，腐败和渎职就会屡禁不止。行动前没有体制防范、行动中没有舆论监督、行动后没有制度处罚，以权谋私也就“畅通无阻”了。“约束空场”上体制性缺陷的又一集中表现，它通常发生在新旧体制交替过程中。任何一种体制上的转型实质上都是支配性力量的重构，以及利益集团的重组。而体制转型会形成一种体制内保护性机制，这就是“不溯及以往”，亦即不对因以往的体制性缺陷而造成的有缺陷的政治活动和行政行为追究责任，哪怕是道义谴责，从而被视为理所应当。当旧的体制已经废止而新的体制尚未完善，其间的“约束空场”也就自然而然了。这种“约束空场”既除去了已有的缺陷又滋生了新的缺陷。如何摆脱体制上的既是运动员又是裁判员的悖论似乎是人类面临的一个难题，其实这种困难并不在人民这一方。改变或完善一种有缺陷的体制之所以艰难，根本问题在于特殊利益集团之间的利益均衡问题。如果体制性缺陷始终在体制以内加以解决，就不会有根本性的改变。如果指望政治体制真正走上完善的道路，就必须有一种体制外的力量逐步强大起来。如果不是在革命的意义上，而是在社会进步的意义上，这种体制外的力量应该是“公意”的力量。
“公意”是一种潜藏在人民之中的力量，然而倘若不具备使这种潜藏的力量充分发挥出来的体制安排，它永远都是一种潜在的力量，而不是一种现实的力量。当人类选择了市场经济这种经济组织方式也就同时选择了让“公意”这种潜在力量成为现实力量的体制。“市场”不仅仅是一种交易场所、交易主体、交易对象、交易行为和交易规则，更是一种拥有经济力量的人们表达其意志、交换其意志的社会空间。这个空间不但是流动的，而且是开放的。它不但在经济领域内流动，而且还向政治领域和文化领域流动，同时要求政治领域和文化领域也必须是开放的。市场社会不但培育了“公意”而且激发了公民强烈表达其意志的愿望。当这种强烈表达其意志的愿望变成一种理性化的集体行动的时候，一种只让其劳动而不闻其心声的体制也就不可能了。正是在这种意义上，黑格尔才说：“公共舆论中有一切种类的错误和真理，找出其中的真理乃是伟大任务的事情。谁道出了他那个时代的意志，把它告诉他那个时代并使之实现，他就是那个时代的伟大人物。他所做的是时代的内心东西和本质，他使时代现实化。谁在这里和那里听到了公共舆论而不懂得去藐视它，这种人决做不出伟大的事业来。”[13]一如黑格尔所说，公共舆论是表达公民意志的无机的方式，是有一切种类的错误和真理的，不排除个别人假借“公意”的名义行己之私，只有公共的善、共同的善才是集体行动的“逻辑”；也只有把作为集体行动逻辑的公共的善、集体的善表达出来并使之实现才完成了历史的业绩。市场社会培养和提升了公民之质疑与反思的能力，同时也塑造了他们的公共理性。只有当公民充分运用其公共理性为了公共的善表达其意志时，也只有让公民通过多样化的现代传播媒介合理表达其意志的体制被建构起来的时候，一种真正意义上的好政治才是可能的。
