效率、正义、自由与幸福是个体、组织和国家之间可以公度的价值，它们分别构成了社会的基本价值、核心价值和终极价值。判断社会是否在进步、个人是否在发展，主要视其实现这些价值的程度而定。生存价值、秩序价值和信念价值要么与这些价值相合，要么为实现这些价值提供基础或手段。然而如何实现这些价值就不仅仅是一个理论问题，而是一个复杂的社会实践问题。社会的复杂性不仅仅在于社会是由个体、组织和国家等多种形态的主体组成，因而有各种相同、相似和相异的意志、要求和观点，更在于当人们带着各自的意志和立场合作和斗争的时候，往往产生了与每个人的利益相关却并不完全符合每个人的愿望的结果。合作与交割的结果既不是最高值也不是最低值，而是平均值。
当然，不同的社会制度和体制会通过资源的不同配置方式使平均值有极大差别，人类始终致力于寻求更好的社会制度和体制，以使社会价值更为丰富。然而任何一种制度和体制不可能对所有人都有利，平等原则与差别原则通常难以平衡。只有反映绝大多数人意志的制度和体制才是相对为好的，于是如何发现和践行相对为好的制度和体制就成为政治精英集团的根本任务。政治精英集团在进行社会治理时通常是出于每个人的意愿但却不止于每个人的意愿，因为，每个人的意愿是相似而不同的，甚至是冲突的。于是，从价值主体[4]看，就有了个人的价值观、组织的和政府的价值观[5]，以及三种价值观主体之间相合、相似、相异的关系。在三种价值主体之间，政府的价值观乃是最有力量的一种。政府不是通过意见、也不是通过知识而是通过信念和权力进行社会治理的，信念是精神的力量，权力是物质的力量。当政府或政党依靠信念（思想上层建筑）和权力（政治上层建筑）进行社会治理时，就会演化出与每个人的愿望相同、相似、相异、甚至相左的意志来（即国家意志），甚至成为霍布斯笔下的怪兽“利维坦”，以至于使民众对国家意志产生矛盾心理：爱之深恨之切。
在通常情况下，一个政治精英集团在建立一个新的政治权力的初始阶段是最容易联系群众的，因为只有通过其超凡的个人魅力和高超的领导艺术，充分代表和实现民众的共同心声，才能动员全社会的力量，也才能使得劳苦大众采取集体的行动，继而建立新政权。此时，国家的意志就是人民的意志，“为人民服务”是核心价值观，“从群众中来，到群众中去”是工作方法，“一切依靠群众，一切为了群众”是党的最高宗旨。于是，在一个核心政权尚没有确定的历史条件下，政党价值观和组织价值观必然要压缩或还原成民众的价值观，因为可资政党依靠的、利用的思想上层建筑在政治上层建筑都是无形的、流动的，它们尚不能成为独立于政党、组织和民众之外的“异己力量”。但即便如此，也依然存在着两种价值逻辑的问题，可用工具价值和终极价值表述。所谓工具价值不是个人、组织和政府正常运转所必需的条件，如设施、交通、能源、场所、绿地、信息，等等，而是政党或政府的管理活动。这种管理活动原本是为民众、组织和政党（政府）提供公共物品的，但这些公共物品只有通过管理活动才能供给，于是就出现了管理的逻辑与价值的逻辑的关系问题。价值的逻辑是为谁和为什么进行管理的问题；工具的价值是如何和怎样进行管理的问题。尽管这两种逻辑之间存在着天然的不一致性，即存在着管理的逻辑偏离价值的逻辑的倾向，致使工具价值成为终极价值的异己力量，但在新政权初创时期，这种偏离的或异化的倾向被限制在了最小的范围、最低的程度，政党或组织的价值观也极容易转换成民众的价值观。
当一个新型的政权被建立起来以后，工具的价值与终极的价值之间、管理的过程与管理的目标之间、管理的逻辑与价值的逻辑之间原本就存在着的相互分离的倾向就会被放大，以至于发生对立。其原因在于，思想上层建筑和政治上层建筑作为一种完整的社会力量一旦被建立起来，就有可能游离于政党、组织和民众之间，但一般的组织和普通民众都不可能掌握这种力量，更谈不上利用这种力量，相反只有政治精英集团才有可能掌握他们、运用它们。而上层建筑作为一种物质的力量和精神力量并非是本原性的，更不是在政党、组织和民众之外的力量，毋宁说，它们是三方或多方博弈的结果。但真正支配这种力量的最后主体却往往不是组织和民众，而是政治精英集团。它们才是上层建筑的灵魂，灵魂的真正作用就在于，不但支配自己的行动，更支配别人的行动。当民众的力量大大弱于上层建筑的力量的时候，工具的价值、管理的逻辑就有可能脱离终极的价值、管理的目标，而成为独立的力量，终极的目标。于是，在一个政权被建立起来之后，政治精英集团能够较好地控制两个价值系列：为谁和为什么进行公共管理的终极价值系列，如何和怎样进行公共管理的工具价值系列。在政权初创时期，后者一定让位于和服务于后者，而在政权维护或维持时期，后者通常优先于前者，但这种优先不能突破一般组织和民众所能容忍的底线，亦即不能突破社会宽容度。[6]于是，在政治精英集团面前有三种价值逻辑，即可为民众、组织和政党公度的价值逻辑：自由与幸福、为保证自由与幸福所需要的外在之善与秩序（效率、正义、平等）、为政党进行社会管理所需要的信念。从终极目的看，三种价值之间的逻辑顺序应该是：自由、幸福—效率、正义、平等—政治信念。而在行动的意义上，其复杂性就远远不止三种价值之间的逻辑顺序以及如何实现这些价值问题，更在于四种利益系列之间的通约问题：民众的利益—组织的利益、政党的利益、政治精英集团的利益。只有达到利益均衡，一个相对为好的社会才有可能。这不仅是一个复杂的理论问题，更是一个艰苦的实践问题。
