刑罚权运作的秩序
——刑事法制中的“中央与地方”问题研究
时延安
【摘要】刑事法制中的“中央与地方”问题，表现为与惩治犯罪相关的中央权力与地方权力的分配及其相互关系中出现的紊乱状态。一些地方司法机关根据本地区实际制定施行“准司法解释”、推出刑事司法制度创新等做法，在一定程度上构成了对统一刑事法制的“离心力”。合理分配刑事法制中的中央权力与地方权力，理顺二者关系并使之形成良性的运作机制，一方面要完善刑事立法权的行使并通过强化司法权的方式来强化中央权力，另一方面要将“脱序”的地方公权力行为重新纳入到统一法制中，并主要通过强化司法权的行使实现对地方权力的制约。
【关键词】中央与地方；刑事法制；权力分配；准司法解释
【全文】
一、问题的提出
对公权力进行规制，其目的之一便在于使其有秩序的实施，即形成具有“一致性、连续性和确定性”[1]的状态。刑罚权[2]作为公权力的最强有力表现形式，其运作的秩序感历来极强，由此彰显国家权力的正当性和权威。然而，刑罚权的实际运作，并非总是沿着立法者的预期轨道运转，当这一权力经分配后由不同主体实施时，局部权力的“脱序”行为就可能会涌现出来，而当权力之间的制约关系不明确或者制约力量薄弱的时候，就会形成权力运作上的紊乱状态。作为整体的刑罚权运作的、强烈的秩序感并不能掩盖局部刑罚权实施中存在的“脱序”乃至“无序”现象。这种现象可能出现在刑事法制的各个环节，其中就包括地方相关权力主体在运用刑罚权方面存在的“脱序”现象，其不仅会影响统一刑事法制的实现，削弱公民对刑事法治的良好信任和期待，抑制对公平和正义的积极诉求，而且会影响到中央立法权和司法权权威的实现。由此，从现象中浮现的问题便是，刑事法制中的“中央与地方”问题。
“中央与地方”问题的实质，就是中央权力与地方权力的分配及其相互关系中存在的博弈与冲突。刑事法制中的“中央与地方”问题，则表现为与惩治犯罪相关的中央权力与地方权力的分配及其相互关系中出现的紊乱状态。刑事法制，就其动态而言，就是与刑罚的设置、分配、具体适用和执行有关的权力运作机制和过程，是立法权、司法权和行政权在惩罚犯罪人和预防犯罪方面的具体实施。立法权、司法权和行政权，在刑事法制中的实施，在中央和地方负有不同的职责和任务，并由中央和地方的国家机关分别行使着，从而相应地即以分权和权力关系为基本内容的“中央与地方”关系表现出来。
现代国家的管理，不管其本质如何，都要有地方的管理，“于是便有两个问题需要解决，何种功能应委派给何种层次？哪种权威更具优势，中央还是地方？”[3]政治学理论这一提示，正是刑事法制中“中央与地方”问题的基本症结所在。刑罚权的运作以及其他与惩治与预防犯罪相联系机制的运作，是国家管理活动的组成部分，而其运作过程不可能由同一公权力主体来进行，横向的权力分配，使负有不同职能的国家机关各司其职，而纵向的权力分配，则是在不同级别权力主体之间划分权力实施的范围，尤其是在空间范围上。刑罚权及相关权力的实际运作及目的实现，绝大部分都是由地方完成的，于此古今中外概莫能外。在我国，实践中运作着的权力的合法性并非来自地方，而是来自于全国性立法，而且各项权能最终都受制于中央，但是，来自于中央的权力制约是有条件且有程序的，当全国性立法存在“空白”状态或对地方存在“供应不足”的时候，或者中央权力呈现“泡沫化”的时候，又或者地方有其特殊需求时，地方就会自发地创设权力，从而形成之于统一法制而言的“脱序”现象。
与其他体制、制度不同的是，刑事法制具有高度统一性和一致性的特征，以内在地响应民众对平等、公正价值的诉求。但是，现实与这一诉求实现之间总有一定的落差。曾经争议一时的死刑复核权应否回归最高人民法院的问题，本质上就是中央与地方之间死刑复核权的归属问题。如今，刑事法制所要求的统一性与一致性因为政治考量、地域差异、民族问题等因素而不断受到地方权力的“消解”，而诸如各地方根据本地区实际出台的“准司法解释”、推出的刑事司法制度改革创新，港、澳特别行政区相对独立的司法体制等问题，又在一定程度上形成了相对于统一刑事法制的“离心力”，进而挑战了民众对平等的理解与追求。如何妥善解决刑事法制中的“中央与地方”问题，不仅仅是为了理顺中央权力和地方权力的关系，更主要的，这是实现刑事法制全面法治化的一项重要指标。
二、我国刑事法制中“中央与地方”的基本关系
正如凯尔森所言，一国国内法律秩序包括中央规范和地方规范。[4]在刑事法制中，以不同权力性质为视角，可以看到刑事立法权、刑事司法权以及相关行政权的运作，而在法定权力之外，还有事实权力的存在。刑事法制中“中央与地方”关系，首先是以中央与地方分权为前提的。如何在中央与地方之间进行分权、如何处理居于不同位阶的性质相同或者性质不同权力的关系，则是观察、研究刑事法制中“中央与地方”关系的主要内容。
考究国史，自秦朝以来，“法令由一统”便成为二千多年治国的基本特征之一。[5]马克思主义经典作家关于社会主义国家应采取单一制国家的主张，[6]为新中国选择何种国家结构形式提供了理论支持。当然，民族关系、经济因素乃至国内外形势也客观地决定了我国必然采取单一制。[7]单一制国家结构形式并不否认地方拥有一定的权力，只是在地方权力来源和制约方面，受到中央权力的调整和控制。单一制国家结构形式，在我国的刑事法制中表现得最为明显：基本刑事政策的制定权、刑事立法权、刑事司法解释权集中于中央；最高人民法院对地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作具有监督权（《宪法》第127条第2款）；最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作（《宪法》第132条第2款）；刑事法制中行政权方面，也表现为中央政府中职能机构对地方相应职能部门的领导；在对外刑事合作方面，中央司法机关和司法行政机关根据相关条约的规定处理引渡和其他刑事司法合作事宜。[8]此外，从目前实践看，中央和地方各级纪检委、政法委在惩治和预防犯罪方面发挥着重要作用，[9]而中央纪检委、政法委与地方各级纪检委、政法委之间存在着一定的领导与被领导的关系。
单一制国家将主要的刑事立法权归于中央，[10]我国即是如此。根据《宪法》第62条第2款、第67条第2、3款的规定和《立法法》第7条、第8条的规定，刑事立法权集中于全国人民代表大会及常务委员会。刑事法律的范围，显然不局限于刑法和刑事诉讼法，诸如《监狱法》、《人民警察法》、《检察官法》、《法官法》、《律师法》等法律中的全部或者部分法律规范，都属于刑事法律的范畴。在刑事立法权方面，一般而言，地方立法机构并无任何权力规定犯罪和刑罚问题，也没有权力对刑事程序性问题作为规定。不过，在我国刑事立法权的归属方面有两项例外；一是民族自治地方有一定的权限制定符合本地区实际的规定（《宪法》第116条、《刑法》第90条）；二是香港特别行政区和澳门特别行政区拥有相对独立而广泛的刑事立法权（《香港特别行政区基本法》第17条、《澳门特别行政区基本法》第17条）。
