当然，在目前自上而下的官治出现一些问题、自下而上的民治一时难以建立的情况下，信访不失为政府了解民情并解决部分社会矛盾一个渠道，完善信访制度确实也有一定的必要性。但要实现这个目标，与其盼望中央制定更完善的信访立法，不如期待地方制度创新。近年来，沈阳和江苏淮安等地的信访制度创新都是在现有法规框架下进行的，譬如沈阳对“终结信访事项”采取公开评议的“答辩”方式，邀请访民和人大代表、政协委员及专家学者一起参加；淮安则采取阳光信访和权力下放模式，力求地方问题当地解决，而这些改革举措都不和现行信访立法相抵触。事实上，由于各地情况和需要都不同，信访制度的具体设计没有必要全国统一，各地尽可以为自己量身定做最有效解决当地问题的信访程序。如果苛求中央规定统一的信访程序，那么难免会束缚某些地方锐意进取的手脚，而那些习惯了阳奉阴违的地方则将依旧无动于衷、无所作为，甚至变本加厉地迫害和自己“过不去”的访民。
然而，《信访条例》无论如何修改完善，都不足以杜绝导致上访以及在上访过程中发生的公权滥用。只要不解决导致权力滥用的制度症结，那么上访就会源源不断产生，而上访行为必然影响地方官员的“政绩”，因而必然会受到地方公权力不择手段的堵截和打压，结果不仅不能解决上访所纠结的问题本身，而且将产生更为严重侵犯上访人基本权利的“截访”事件。面对上访和“截访”的双重困境，《信访条例》显得苍白无力。要从根本上解决条例所无法解决的问题，首先必须厘清造成大规模上访的制度根源。
上访与“截访”的制度根源
2010年6月，发生在辽宁抚顺小瓦村的一桩命案成了上访悲剧的另类注脚。年仅16岁的上访少年杀死了一名截访者，引来全村过半数村民联名请求法院轻判。[2]这也难怪，因为截访显然是和中央精神背道而驰的：中央一再下达文件，要求各地党政领导拨出时间专门“接访”，可是一到地方却偏偏演变成了“截访”。“接访”之所以屡屡变成“截访”，其实不是个别地方官员故意为难中央或访民，而是和上访一样都是由自上而下的集权制度造成的。
作为千年一贯的政治文化现象，上访一直是中国社会一道独特“景观”。近年来，随着经济开发导致社会冲突加剧，上访数量不断上升，从中也衍生出五花八门的“截访”怪象。不少上访“钉子户”确实成为所在地政府的“眼中钉”，受打击报复者有之；因害怕迫害而不敢回家、只好继续在外上访或流浪的，亦有之。地方官员为了实现上访“零记录”而急于抚慰者有之，抓住官员心理漫天要价、无理取闹者确实也有之。在有的地方，颇为“火爆”的上访形成了一种“产业”，专门替别人上访的“专业户”竟能以此谋生。甚至有农民从上访悟出了其中的“门道”，冒充中纪委或其他有来头者前后讹诈官员10余次，敛财数百万元。为了让上访机制发挥有效的作用，新的《信访条例》明确规定了政府部门及信访机构的法律责任，不过从这几年出现的上访问题来看，似乎未能从根子上解决问题。中央明明要求各地各部门信访办端茶倒水、热情接访，但是到了地方却“异化”为截访；各级官员对可能辱没其政绩的上访者如临大敌，大道小道层层设卡、围追堵截。2009年，河南两家“驻京办”买了777瓶假“茅台”，引发众多网民质疑各地驻京办的正当性，最后促使中央决定撤销数千家驻京办；其实除了“跑部钱进”之外，驻京办的一大任务就是将当地赴京的上访者遣送原籍，而这大概也是外国闻所未闻的稀罕事情。不过这种种怪象其实并不怪，都是中央集权和自上而下体制的自然产物。
