二是政府部门利益作祟。不可否认，行政机关在执法时有时候是以部门利益或小团体利益作为考量的。在无利可图的情况下，行政机关总有一种“懒政”倾向，能不管的问题尽量不管，导致行政不作为；而当有利可图时，行政机关则找出各种执法依据，争夺行政管理权，从而产生权限冲突。三是执法人员素质偏低。行政执法的职责主要由区县及乡镇政府承担，层级较低的政府执法人员业务素质也较低。有的执法机关由于编制不足，甚至还雇佣社会人员参与执法，行政执法水平不高也就不足为奇了。有的部门为了追求经济利益，打着“制度创新”、“确保治理效果”的旗号，甚至不惜使用违法手段取证执法，严重损害了政府的形象和人民群众的利益。
四是近因效应的影响。心理学上的“近因效应”是指个体对某一事物最近一次接触的印象要远大于之前的感知和认知。在调查问卷发放之前一段时间，上海在公共交通、食品安全、建筑安全等领域发生多起重大突发事件，很多问题的发生均与政府违法办事有关，因此受访者对行政执法评价不高也是情理之中的。不可否认，部门利益冲突是行政执法部门争夺权限的直接动因，但是如果行政执法的法源没有大的冲突，他们也无法以法律的名义争夺权力并因此造成权力冲突；行政执法人员素质偏低则是由于制度设计的问题，只要重视起来，建立一支高素质的执法队伍是有可能的；近因效应只能在短时间内对行政执法的满意度造成影响；而法源冲突对上述诸要素都有制约作用。因此，法源冲突是影响行政执法的水平最主要、最根本因素，其他因素只能是在一定程度上影响了行政执法的水平。
（三）行政执法法源冲突的概念
法源即法的渊源，一般是指具有法的效力作用和意义的外在表现形式，包括制定法、判例法、法理和习惯等。[2]法学界对我国目前法的渊源认识是比较一致的，代表性的观点认为，法源主要指制定法渊源，包括宪法、法律、行政法规和部门规章、地方性法规和地方政府规章、自治条例和单行条例、特别行政区法律和国际条约等。[3]这些渊源也是行政机关执法的法源。
近来有些学者认为，除上述法源外，行政机关制定的其他规范性文件也应当作为行政法的法源。[4]其他规范性文件是指行政机关制定的、具有普遍约束力的，除行政法规、部门规章和地方政府规章外的规范性文件（俗称“红头文件”）。行政法规、部门规章和地方政府规章属于行政执法的法源，这是毫无疑问的。但是对于其他规范性文件，行政法学界的传统观点都没有将其纳入行政法的法源，近年来很多学者开始探讨把其他规范性文件归于行政法法源的问题。但有的学者认为，以是否需要法院审查为标准，解释性的其他规范性文件可以视为行政法的法源，除此以外的则不应该视为行政法的法源。[5]
笔者认为，其他规范性文件都可以视为行政法的法源，在其效力所及的范围内普遍适用，除非人民法院审查后认为其违反上位法规定而否定其合法性，[6]具体理由如下。
第一，其他规范性文件的法源地位是宪法和法律明确规定的。《宪法》第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限……发布决定和命令……”；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“组织法”）第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……规定行政措施，发布决定和命令”；第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……发布决定和命令。”根据组织法的上述规定，地方各级人民政府依法享有发布决定和命令的权力。这里的决定和命令既包括了发布行政法规、部门规章、地方政府规章和其他规范性文件的抽象行政行为，也包括针对特定事项的具体行政行为。这其中的抽象行政行为在未经法定程序撤销或者改变前，对行政管理相对人是有普遍约束力的。
