论行政执法的法源冲突及其解决途径
徐加喜
【摘要】在上海法治建设水平满意度问卷中，行政执法的满意度几乎是最低的，这表明行政执法的现状远不符合社会的要求。在影响行政执法水平的诸多因素中，法源冲突尤其是规章之间、其他规范性文件间的冲突是一个重要原因。在社会主义法律体系业已建成的背景下，整合立法资源，理顺法律、法规、规章和其他规范性文件的关系，将是解决法源冲突问题的根本途径；改造现有的行政诉讼制度以强化对规章和其他规范性文件的审查力度，同时辅以行政执法体制改革、扩大集中行使处罚权的适用范围，是避免行政执法法源冲突的有效途径。
【关键词】行政执法；法源冲突；解决途径
【全文】
一、行政执法的法源存在冲突
尽管我国法治建设取得了巨大成就，但也存在行政执法水平不高的问题。行政执法水平的高低取决于多种因素，而行政执法依据即法源间的冲突是影响行政执法水平的根本原因。
（一）受访者对行政执法的评价最低
2011年6月，上海社会科学院法学研究所“上海法治市情调研组”在全市范围进行了一次“上海法治建设满意度”问卷抽样调查。在列出的30个问题中，受访者对行政执法的满意度最低。针对“上海市执法部门在执法过程中应该职能明确、恪尽职守，既不推诿卸责与互相扯皮，又不重复执法与打架执法方面”的满意度问题，受访的市民群体、法律专业人士群体和律师群体对此的正面评价分别为48.54%、38.1%、37.65%，负面评价则分别达到了9.44%、22.00%、19.40%。[1]
与其他问题相比较，该三大群体对行政执法实体问题的正面评价几乎都是最低的、负面评价几乎都是最高的，这说明上海市、甚至全国在行政执法方面都存在比较多的问题，比如行政执法主体不适格、执法依据不充分、行政不作为、行政处罚不当和多头执法等。法律专业人士是指除律师以外的其他专门从事法律工作的人，包括立法机关从事法律事务的工作人员、政府法制部门的工作人员、法官、检察官、法学研究人员和法学会的专家等，他们对行政执法的负面评价高达22.00%，值得我们思考。作为“体制内”的人，立法机关从事法律事务和政府法制部门的工作人员、法官对行政执法水平满意度值得重视，颇具研究价值。第一，政府法制部门工作人员负有指导本级政府及行政部门依法执法的职责，同时也承担行政复议的工作职责，对行政执法的存在问题一目了然，所以他们的意见具有较强的专业性，其正面评价是44.44%，负面评价是20.83%。第二，法官在行政诉讼中是司法审查者，对行政执法行为的合法性有更大发言权，对行政执法的理解有较为中立的观点和独到的视角。法官的正面评价为44.94%，负面评价为26.97%。第三，地方人大负有保证法律在本地区实施、监督行政机关依法行政的职责，尤其是2011年恰逢上海市人大常委会组织了《行政处罚法》执法检查，所以人大从事法律事务的工作人员的意见具有现时性和权威性，其正面评价为28.45%，负面评价为27.59%。
由以上分析可以看出，市民、法律专业人士和律师这三大群体对行政执法的评价比较客观地反映了我国行政执法的现状。法律专业人士中的政府法制工作人员、法官和人大法律工作人员对行政执法情况更熟悉，他们的评价在一定程度上较其他群体更有说服力。
（二）行政执法的法源冲突是一个重要原因
目前行政执法水平低下、社会满意度较低的原因是多方面的。归纳起来，主要有以下四个因素。一是法源存在冲突。行政机关执法打架、争夺管理权很大程度上应归咎于法源冲突。行政执法的法源冲突使得政出多门、“一事多罚”的现象不可避免。综合性执法方式虽可以缓解这个问题，但目前仅在城管、文化、水务等几个有限的领域予以实现；而同时，行政执法的法源冲突问题并没有得到根本解决，因此综合执法只能作为解决行政执法法源冲突的辅助手段。
