四、司法审查行政许可的边界
在“横山县波罗镇北窑湾煤矿诉陕西省国土资源厅案”（以下简称“北窑湾煤矿案”）中，原告横山县波罗镇北窑湾煤矿要求被告陕西国土厅撤销其颁发的“6100000320008”号采矿许可证并恢复原告的采矿许可证。[16]本案是一起典型的行政诉讼案件。我国《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。陕西国土厅颁发采矿许可证的行为属于行政机关的具体行政行为，所以，本案属于行政诉讼受案范围不存疑问。《行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。与合法性审查相对应的应该是合宪性审查和合理性审查。《行政诉讼法》的此条规定则明文将合宪性审查和合理性审查排除在行政诉讼之外，换言之，法院在行政诉讼中只能对具体行政行为是否合法实施审查，至于其合宪和合理与否则在所不问。在行政诉讼中，司法对行政行为的审查止于合法性，不得上溯到合宪性，亦不得下降至合理性，这就是法定的司法审查行政行为的边界。正所谓“司法审查限于对行政机关的法律监督，而不能对行政机关实施‘全面的监视’。不存在法律监督标准的地方，就不存在司法审查。这里需要明确指出的是行政机关的独立性，其中主要是应受司法尊重的行政自主性和行为的合目的性（而不是合法性）。这里的核心思想是司法审查不能造成行政机关唯唯诺诺，法院不能取代行政机关的任何法律判断”。[17]
关于司法对行政行为合法性审查边界，重要的不是其本身是否合法，而是如何理解它以及更重要的在司法实践中怎样运用它，即如何界定“合法性审查”中的“法”才是探讨合法性审查边界问题时最为核心的问题。何谓法，这是法理学上至今尚未有明确定论的疑难问题。本文在此当然不试图去解答这个法理学难题。继续本着规范分析的行文思路，本文就以我国《立法法》所划定的法的范围作为行政诉讼中合法性审查中的法的范围。《立法法》第二条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行”。从此条规定可知，为《立法法》所认可的法主要有全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方各级人大制定的地方性法规、自治条例和单行条例以及国务院各部门所制定的部门规章与省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所制定的规章。既然如此，那在对行政行为的司法审查中法院以《立法法》第二条所列举的“法”为审查标准应该无可争议，至少不存在是否合法的问题——因为由全国人民代表大会制定的《立法法》是一种法这一点毫无疑义。
依据上述法院在行政诉讼中对行政行为实施合法性审查时所适用的法的标准，那在北窑湾煤矿案中法院在审查陕西国土厅的行政许可行为时可能适用的法律有哪些呢？显然，《行政诉讼法》、《行政许可法》、《矿产资源法》及其《实施细则》、《煤炭法》等是法院在审查本案时最有可能适用的法律法规。在探讨法院适用此等法律予以司法审查之前，我们首先得厘清本案争议的问题。概括而言，本案争议的焦点有五个：（1）2000年11月被告李钊在采矿许可证到期换证期间“私自涂改填写了采矿许可变更申请登记书，将原采矿人变更为李钊等人，矿山名称变更为横山县波罗镇山东煤矿，经济类型为个体”，[18]李钊的这种私自涂改行为是否受法律保护，其骗取而来的被变更的采矿许可证有无法律效力？（2）陕西国土厅在李钊申请变更采矿许可时因未尽到予以严格的实质审查职责，导致李钊的蒙骗行为得逞，从而将原本为集体所有的北窑湾煤矿变更为李钊个人所有的山东煤矿，陕西国土厅对它这种存在严重瑕疵的变更行政许可行为是否要承担法律责任以及该承担何种法律责任？（3）2001年9月，北窑湾煤矿得知采矿许可证被变更后，逐级反映到陕西国土厅，要求更正被变更的采矿许可证，但陕西国土厅一直不履行更正义务，对此陕西国土厅又是否该承担法律责任以及又该承担哪种法律责任？（4）2003年陕西国土厅继续给李钊换发采矿许可证，陕西国土厅已然知道李钊2000年所取得的采矿许可证存在争议还继续给李钊旧证换新证的行政行为是否具有法律效力？（5）2003年北窑湾煤矿曾向陕西省人民政府就本案争议问题申请行政复议，但陕西省人民政府未予答复，陕西省人民政府的这种不予答复的“不作为”行政行为是否合法，司法可以对它的这种不作为予以合法性审查吗？
