关于行政许可过程中的审查，《行政许可法》第三十四条作出了这样的规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”据此，有学者认为，行政许可审查标准可分为两种即形式审查和实质审查。所谓形式审查就是行政机关审查申请人提供的材料限于数量上的齐全性和形式上的合法性，而实质审查则要求行政机关对申请人提供的材料审查其内容上的真实性、合法性。[13]应该说这种两分法就像《行政许可法》第三十四条一样简约而不周延，在纷繁复杂的行政许可实践中，行政机关该对哪些行政许可申请适用形式审查、哪些行政许可申请适用实质审查，这是一个甚至比如何去适用形式审查和实质审查还要困难得多的问题。可以说，这种两分法在提出一个审查标准之后又抛出了一个更难判解的行政许可事项形式审查和实质审查划分标准问题。
亦有学者对行政许可审查标准问题进行了较为系统的反思并重构了行政许可审查标准，认为（1）对普通许可、资格资质许可与技术审定许可，应当实质审查；（2）对赋权许可，既可形式审查也可实质审查；（3）对登记类许可，应以形式审查为主，对有明显瑕疵的，予以实质审查。[14] 这个重构的审查标准同样面临着一些不容易化解的难题。首先，它涉及到行政许可分类问题。这个问题本身就很复杂，不同的分类标准会得出不同的分类结果。本文无需在此深论行政许可分类问题，只想指出的是，这个重构的审查标准所涉及到的种种被分类出来的行政许可并不是严格按照同一标准所划分的行政许可。是故，在适用此等审查标准时因行政许可划分标准的差异而难免会遭遇同一行政许可既可以适用形式审查又可能适用实质审查的困境。如此一来，那在行政许可实践中行政机关不可避免地要么自己不知对申请事项该适用形式审查还是实质审查，要么因人（行政许可申请人）而异地适用不同的审查标准。而在这种行政许可审查标准不一甚至是审查标准歧视状况，在实践中是极有可能诱发行政相对人的困惑、不满乃至提起行政诉讼。准此，笔者对这种行政许可审查密度论亦难以信服和认同。
那么，作为行政许可程序最核心部分的行政许可审查标准即行政许可审查密度问题该如何设定呢？笔者以为，行政许可审查严格程度应该与被许可的事项本身与第三人尤其是与社会公共利益之间的关系成正比，亦即被许可的事项与第三人及社会公众利益关系越大、行政许可事项涉及的面越广那行政许可审查就应该越严格、越要采取严厉的实质审查，反之，则越宽松、越可实行简单的形式审查。此其一。其二，被许可的事项越有可能通过市场竞争机制、行业组织自身、中介机构以及行政机关通过事后监督等形式予以调整和规范，那行政机关在审查申请资格要件时就越能采取相对宽松的审查标准。这前一条标准可简称为“利益标准”，后一条标准则可简称为“管制标准”。无论是利益标准还是管制标准，判断起来都相对容易得多，因而在许可实践过程中应该具有较小争议性。比如对于工商营业性的登记类许可就可以采取较为宽松的形式审查标准，因为无形的市场竞争机制本身就可以对这类行业主体行为起着相当有效的指引和规范功能，无需行政机关对他们给予更多、更严格的行政规制。不宁唯是，行政规制需要行政成本不说，太多的行政规制还可能对这些行业主体营业自由构成不必要的明显违背市场经济规律的限制，此外，人为地设置太多的行政规制必然会为行政机关利用规制权进行权力寻租等腐败现象的滋生提供空间。“市场竞争机制能够有效调节的”事项不设立行政许可（《行政许可法》第十三条第二款），对一些已经设立行政许可予以行政规制的事项尽可能地放松管制从而还自由于人民亦正是基于此等原因考量的。
但以利益标准和管制标准来审视采矿权许可，那就不一样了。首先，煤炭开采对技术、资金及安全设施要求非常高，在我们这个煤矿事故频发的国家，对煤矿开采许可采取高度严格的行政许可有利于从源头上控制煤矿事故灾害发生。换言之，为了维护矿工生命安全，对煤矿等矿藏开采行政许可实施严格的实质审查标准是必需的，不如此就不足以对公共安全和环境保护构筑一道事前性基本保障措施。其次，如上文所述，采矿权是一种准物权，行政机关对它的许可与否以及对它的变更、撤销等，对于当事人而言实际上意味着财产权的取得、流转或灭失。而“从自由的角度看，财产是自由最初的定在，它本身是本质的目的”，[15]因而，任何涉及对财产权的许可、征收和限制都必须严格遵守既定的法律程序，必须具有合法性和合宪性。准此，在事关申请人财产权的采矿许可申请面前，行政机关必须采取高度严格的实质审查标准，否则不足以保障申请人及第三人和全体国民——在我国煤炭等自然资源本系国家所有即全体国民所有——的财产权。
根据此等行政许可审查密度认知，陕西国土厅否决法院判决事件中的采矿权纠纷案应该是由作为采矿权许可证颁发机构的陕西国土厅在受理行政许可变更时未能尽到其对其实施严格的实质审查之责任引起的。《行政许可法》第三十六条规定“行政许可机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”在此起山东煤矿矿权纠纷案中，纠纷发生的根源在于2000年煤矿换证期间，合伙人李钊通过私刻公章，涂改采矿权许可证变更申请书等手段，而获得了陕西国土厅颁发的新的《采矿许可证》，将“横山县波罗镇北窑湾煤矿”更名为“横山县波罗镇山东煤矿”，负责人由樊占飞变为李钊。原本属于波罗镇樊河村集体所有的煤矿在樊河村村民毫无知情的情况下变为李钊个人所有。樊河村村民当然不同意，因为这意味着原本属于他们的准物权在陕西国土厅的行政许可变更过程中被剥夺得分文不剩了。
