2．在有的行政执法领域，硬法规范制定的难度大、政策性强、社会认可度差，这些领域硬法规范不足，软法规范发挥着更重要的作用。比如，城管综合执法领域。城管执法一直饱受争议，城管的法律地位也一直模糊不清。上世纪80年代初期，为维护城市环境问题，北京等城市率先设立环卫监察大队，该做法被各地纷纷仿效。环卫监察大队便是城管前身。后来，环卫监察大队消失，一些城市的城建局下设了城市管理监察大队，以城建局委托执法的形式来行使市容管理等方面的职权，“城管”一词由此产生。1992年，城建局统一归属建设部管理，各地的城管监察大队因此也成为建设部下属的执法队伍。城管的权力随着城建部门的强势扩张也不断扩大。总的说来，当时的城管大队，一无法律授权，二无制度规范。1996年《行政处罚法》出台，城建部门下属的城管大队在法律上被废止。2000年，城市管理综合执法工作在北京市全面开展，各区县也都建立了城管队伍。[8]根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号文件）的规定，城管职权有了新规定，比如在北京市，根据《北京市人民政府关于进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》（京政发[2002]24号）及市政府办公厅《北京市人民政府办公厅关于印发北京市城市管理综合行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（京政办发[2002]59号），原北京市城管监察办公室正式更名为北京市城市管理综合行政执法局，由北京市市政管理委员会负责管理。本市城管执法机关行使法律、法规、规章规定的以下13个方面的处罚权：市容环境卫生管理、市政管理、公用事业管理、城市节水管理方面的全部处罚权，园林绿化管理、环境保护管理、城市河湖管理、施工现场管理、城市停车管理、交通运输管理方面的有关处罚权；工商管理方面对流动无照经营行为的处罚权；城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权；旅游管理方面对无导游证从事导游活动行为的处罚权。[9]城管综合执法局的13个方面处罚权的设定依据是（京政发[2002]24号）和（京政办发[2002]59号）文件，这两个文件的依据是（国发[2002]17号文件）。对于国务院发布的《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，从发布机关看是属于行政法规，属于硬法范畴。但是按照硬法规范的特征，即由享有立法权的国家机关制定、作为人们的共同行为准则、以国家强制力保证其实施这三个特征来衡量，这个《决定》无任何罚则的规定，更多地使用了倡导性的建议。[10]所以说这个国务院依据以及北京市制定的文件更像是软法规范。在这里，软法规范切实弥补了硬法不容易制定、不易变更的不足。
