我国《物权法》实施后，旧区改造中行政权的运用由调整城市土地使用权的许可，转为以“公共利益”为目的对城市房屋所有权的征收。依据我国《物权法》规定，只有为了公共利益，政府才可以对居民的房屋进行征收并拆迁。而旧区改造是否为了公共利益，成为旧区改造拆迁中是否具有合法性的法律基础。旧区改造是否为公共利益尚存在着分歧，因为“公共利益”这一概念本身就具有模糊性和不确定性。有的学者认为，旧城改造不能界定为公共利益。因为一个人对自己的生活方式有权作出选择。[16]即便脏乱差的地方，政府想改变，也应当以尊重个人的自主意愿为前提。有的观点则认为，对于因危旧房改造而引起的房地产开发不能绝对的否定其公共利益。因此，如果不就旧区改造是否属于“公共利益”形成明确的判断，旧区改造势将陷入困境与争议。
（二）对“公共利益”概念的认识
什么是公共利益?上海市行政法制研究所曾就此与美国耶鲁大学法学院中国法律中心共同举办了公共利益界定法律问题研讨会，并分别委托复旦大学法学院和市城乡建设和交通委开展课题研究。综合研究结果，笔者认为：公共利益是一个具有价值选择和历史特征的开放概念，其“对抗”和限制的不仅有公民个人权利，更有行政权力。
首先，公共利益是一个抽象概括的概念。公共利益的最大特点就在于：它是一个与诚实信用、公序良俗等相类似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。[17]
其次，公共利益是一个历史性概念。[18]公共利益不是一个永恒的概念，在不同的历史阶段具有不同的内容和表现。这并不是公共利益本身发生了变化，而是公共利益所属的环境发生了变迁，这种环境包括整个社会的价值观念，政治、经济、文化、宗教、自然环境等等因素都是影响公共利益评判的条件。以美国为例，其宪法规定的是“公用”。最初，“公用”系指政府拥有，即政府征收土地用于某种政府用途，例如一条公路或一个军事基地。后“公用”扩展到指开放供公众使用，无论其所有权为公有或私有，如在私有土地为公众所使用的例子有铁路和旅馆。到20世纪40年代以来，“公用”再扩展到“公共利益”或公共目的，虽然美国国内也存在争议，并且有各种限制，但该标准却成了“公用”的主导定义。
第三，公共利益是一个包含价值选择的概念。既包括宏观的价值，例如，国家的持久发展、社会的安定有序、环境的保护、资源的合理开发利用等，也包括微观的价值，例如旧房改造、修桥造路、消费者权益保护等等。价值选择是对思想态度的确定，公共利益既是价值选择的结果，又是价值选择的目标。[19]
第四，要全面认清公共利益的私权保护功能。宪法所保护的利益除了以基本权利为内容的个人利益之外，还包括公共利益，两者是两种不同的法益。在个人利益与公共利益这两种不同法益发生冲突与抵触的时候，需要立法者加以协调和平衡。当前，公共利益限制公民基本权利的功能被放大，而其保障公民基本权利的功能被忽视。只有认清了公共利益在私权保护中的“防火墙”效用，才能避免因滥用公共利益条款而引发的侵权事件。[20]
（三）旧区改造与公共利益的关系辨析
在大众眼中，公共利益与旧区改造或者其他相同意思的概念经常同时出现，其联结点就是：为了维护公共利益，可以对私有财产进行征收。在各类私有财产征收中“，旧区改造”相比较于其他征收理由，如应对突发事件、建设军事、市政设施等，其是否具有“公共利益”属性更容易引发社会的关注、讨论和争议。这不仅在于征收房屋财产对被征收人个体权益的影响最大、涉及的人数众多，还在于旧区改造的具体实施者往往带有商业利益驱动性，更在于人类社会的城市演进长河中，城市更新与历史记忆和私人财产保护之间的困难抉择。
建设项目的公益性是房屋征收中有关公共利益界定的主要标准，可以分为目的公益性和性质公益性两类。建设项目的目的公益性标准，[21]是以建设项目的目的为基点来判断的，即不论建设项目自身的性质和用途是什么，只要在经济增长、社会发展、城市建设、促进就业、提高社会保障水平等方面产生积极促进作用的建设项目，都可以视为符合公共利益原则的建设项目。建设项目性质的公益性标准，则是以建设项目用途性质为基点来判断是否符合公共利益需要原则的标准。
这两种标准的实施，目的公益性标准较为抽象，弹性较大。面临着如何准确把握界定标准、采用什么样的界定程序、界定主体为谁等一系列难点问题，具体操作难度很大。目前在理论界、实务界占主导地位的是建设项目性质公益性标准，这一标准的实施将明显缩小政府在征收土地房屋方面的行政权力，但也存在着一系列操作性问题：第一，在一个建设项目中，公共利益用地与商业利益用地存在着一定程度上的交叉和混合，难以划清。第二，整个社会能否接受自然垄断行业的公益性建设项目，存在争议。第三，不同性质建设项目间的补偿标准的不公平和不平衡。第四，项目性质公益标准实施范围过狭的问题，可能会遗漏相当部分实施后产生较好社会效果的建设项目。第五，纯商业性开发建设用地的供应困难。
在我国现阶段，《征收补偿条例》明确旧城区改建属于“公共利益”是符合现有国情、充分尊重现实的选择。同时，需要有比较严格的限制条件。与政府建设经济适用房、廉租房的目的一样，旧区改造的主要目的是改善旧区居民的居住条件，保障社会弱势群体的基本权益。与传统上认为公共利益的受益对象为不特定公众有所不同，旧区改造的受益对象是特定区域的居民。要防止征收房屋的权力被滥用，需要对旧区改造中的“公共利益”有比较严格的限定，即征收后的土地再使用要符合公共利益。例如，旧区拆除后，土地再开发用途中，没有用于原居民没有回迁或者就近安置，全部用于商业性开发，这样的旧区改造虽然可能改善原居民住房条件，但要界定为公共利益，与法与理与情都难以自圆其说。
