城市房屋拆迁中的法律问题研究
——以上海旧区改造实践为例
刘平
【摘要】从解放初期开始，上海市政府就非常重视旧区改造，已经成为政府工作的一项重要内容。旧区改造的对象主要是危旧房屋集中的区域，包含两个核心层次：一是“危旧”，二是“集中”。旧区改造以区域性为基础，更能实现改造目的，也更具操作性。我国现阶段，新制订的条例应明确旧区改造属于“公共利益”，但是需要有比较严格的限制条件。要实行征收的旧区改造项目，必须经过市相关部门的认定，并制订规划。上海逐渐探索形成的“二次征询”机制，可以将征收与补偿过程更加公开、透明地展示给旧改居民。旧区改造制度设计的核心，应是全过程的信息公开和公众参与。
【关键词】旧区改造；公共利益；征收；二次征询
【全文】
2011年1月19日《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）经国务院第141次常务会议通过。《征收与补偿条例》第8条对适用国有土地上征收房屋的公共利益范围，采用列举方式作了明确和细化，具体内容中除了包括公认传统意义上的国防和外交需要，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，由政府组织实施的科学、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要等内容外，还将政府组织实施的保障性安居工程建设的需要、由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要纳入了公共利益的范围之中。
而其中“危旧住房改造”是否属于公共利益并适用征收程序，一直受到社会各界的广泛关注和讨论。本文将针对旧区改造或者说旧城区改建内容，结合上海旧区改造实践，对其中有关法律问题进行深入分析和探讨。
一、上海市旧区改造实践的回顾与总结
通常来说，旧区改造主要是指城市建成区域内由于历史、自然或者人为因素造成城市建筑空间、环境、设施等功能缺失、缺陷甚至恶化，进而进行更新的活动。从笔者查阅的相关法律文件看，旧区改造概念在城乡建设部和各地规范性文件中的表现形式可谓多种多样，有旧住宅整治改造、[1]危旧住宅区改造（棚户区）、[2]旧城改造、[3]旧区改建、[4]旧城拆迁改造，[5]危旧房改造[6]等等提法。但无论表述是界定在区域概念上，还是落脚于危旧房屋上，区域性的特征均突出地体现于其中。“旧区改造”[7]的概念频繁出现在上海市的政策性文件中，主要从20世纪90年代开始。这一概念用于归纳上海利用土地级差效应完成城市更新的一种经验模式，核心内容是对上海市旧区实施拆迁补偿安置并进行土地再开发。在旧区改造初期，上海已经开始出现“旧区改造”的概念，但当时实践中使用较多的还是“危棚简屋改造”、[8“]旧区危棚简屋改造”[9]的表述。从其内涵看，旧区改造和危棚简屋改造都是政府为改善市民住房条件和居住环境，而组织进行拆迁和建设活动的代称，其针对的改造对象在具体政策落实中也是基本相同的。
回顾上海旧区改造历史，旧区改造工作并非到19世纪90年代才产生和开展。从解放初期开始，市政府已经非常重视旧区改造，此项工作已经成为政府工作的一项重要内容并陆续开展。当时，上海的房屋主要是旧式里弄和棚户区，基本占到了上海居住房屋的70％以上，房屋质量结构比较差。但当时及此后相当长的一段时间内，由于政府财力有限，动迁规模和旧城面貌变化并不大。据统计，从1950至1990年期间，市区共拆除棚户、简屋256.8万平方米。上海真正开始大规模推进旧区改造，是从20世纪90年代初开始的，这与我国住房制度改革和土地制度改革息息相关。也就是在此时，旧区改造步伐开始进一步加快，主要经历了以下三个阶段：
第一阶段：20世纪90年代的“365危棚简屋改造”。这一阶段，纳入改造的旧区包括已经确定的市区365万平方米危棚简屋以及与上述危棚简屋交叉或毗连的房屋，按照城市规划要求，在地块实施改造中需附带拆除的二级旧里以下的危旧房屋，据统计约300万平方米。对于列入旧区改造范围内的地块，各区应当以1991年统计的365万平方米危棚简屋数为基础，界定旧区改造范围，按照规定程序，由市房地局会同市规划局逐块认定，制定切实可行的改造计划，所认定的地块需要报市建委、市计委备案。[10]对于已经认定的旧区改造地块，在实施中明确不得擅自调整或者扩大。
第二阶段：“十五”新一轮旧区改造。这一阶段，旧区改造按照城市总体规划的要求，统一规划，合理布局，突出重点，分布实施，做到了旧区改造与市政基础设施建设、绿化建设、生态建设的有机结合。对于列入旧区改造范围的地块，在原有“365危棚简屋改造”阶段旧区改造地块认定的标准基础上，将其界定为在中心城区房屋建筑面积占房屋总建筑面积超过70%，且旧式里弄房屋建筑面积超过70%的区域，特别是房屋结构和居住环境差的二级旧里以下地区，对于结构尚好、不成套的职工住宅则进行成套改造。对于具体旧区改造地块的认定程序，具体则由各区申报改造范围、改造范围内拆除一、二级旧里及各类建筑面积、动迁居民和单位数量、回搬比例等内容，由市建委、市房地资源局、市住宅局、市规划局等有关部门共同认定。[11]
第三阶段：“十一五”成片二级旧里以下房屋旧区改造。这一阶段，只要政府有能力，群众有意愿，各级政府都要全力以赴加快推进旧区改造。如此，旧区改造不再是政府单方面意愿，而更要征得居民的同意。其间，推行了五大创新机制：一是试点旧区改造事前征询制度，扭转了以前不正常的拆迁氛围，变“被动改造”为“主动改造”，逐渐形成良好的动拆迁环境，改变了原先老百姓与动拆迁公司对立的局面。二是试点数砖头加套型保底机制。在坚持居住房屋的补偿安置一定要以市场评估价为依据基础上，考虑到旧区改造要让老百姓得益的原则，政府增加了20%—30%的价格补贴。同时对于那些不成套的房屋以及棚户等还增加了15平方米的面积补贴。三是增加了就近安置的方式。四是建立了旧区改造协调机制。[12]五是实行改造过程“全公开”。
