农村集体土地征收的法理反思与制度重构

陈小君

　　土地征收是一项合法剥夺私有财产的法律制度，也是现代国家协调私人利益与公共利益的必要手段。但是，历史悠久的、国外相对成熟的土地征收制度，在城镇化、开发区和工业园建设日盛的当下中国，则遭遇了耕地大量流失、土地粗放经营、被征地农民生活堪忧、“卖地式”土地财政、征地上访事件不断等等一系列问题的层层诘问。为此，继《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，随着《土地管理法（修正案）》和《集体土地征收征用条例（草案）》的酝酿，有必要对承载着保民生、促发展、利和谐之期盼的集体土地征收制度，进行法理反思与制度重构。

　　一、集体土地征收立法理念的更新与立法原则的确立

　　“所谓法的理念，是指对法的应然规定性的、理性的、基本的认识和追求：从学术角度看，它是法及其适用的最高原理；从实践看，它是社会成员及立法、执法或司法者对待法的基本立场、态度、倾向和最高行为准则。”[1]鉴于立法理念对集体土地征收制度的构建和适用的基石性作用，考虑到现有征收制度的实践困境，并借鉴国外立法经验，亟需在更新集体土地征收立法理念的基础上，确立土地征收的立法原则并完善相关法律制度。

　　（一）集体土地征收的立法理念更新：“抑公扬私”[2]

　　绝大部分学者都主张征收具有行政主导性，或者认为“公益征收是典型的行政权行使行为，应属于行政法上的制度”，[3]或者认为“征收是以行政行为为主，依次兼有民事行为、宪法行为和经济法行为的混合行为。”[4]我国集体土地征收的立法实践也全面反映了征收的行政主导性，形成了“扬公抑私”的立法倾向。但是，集体土地征收“扬公抑私”的立法倾向，既不符合物权法平等保护的基本法理，也与行政法中的平衡理论背道而驰。而且，无论是征收中的现实诉求还是域外经验，都要求集体土地征收的立法完善必须首先要实现立法理念由“扬公抑私”向“抑公扬私”的更新或转变。

　　1.立法理念更新的现实诉求：“扬公抑私”的立法体现及其弊端

　　我国集体土地征收制度留下了深深的行政主导性的烙印，由此引发的实践困境亦暴露了制度设计的弊端。首先，公共利益认定的行政主导性与征收泛化。符合公共利益是征收合法化的基础，也是被征收人作出“特殊牺牲”的前提。但是，我国涉及征收条款的《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》均没有对公共利益进行界定，更谈不上严格界定；而且按照《土地管理法》第46条的规定，征收决定只有在国务院或省级政府批准后才予以公告。由此可见，公共利益的认定完全由行政机关单方决定，立法授予了行政机关最大化的自由裁量权；这与实践中假借“公共利益”的商业征收大行其道、[5]集体成员的“特殊牺牲”被无限放大不无关系。其次，征收补偿中的行政主导性及其对集体成员财产权的侵害。2005年国土资源部颁发的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》要求“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，本质上是政府主导定价，单方决定对方的财产价值；《土地管理法》规定的“6-10倍”、“4-6倍”的补偿幅度，又继续授权行政机关自由裁量。“在调研中，很多地方反应政府都是按照该幅度（6-10倍或4-6倍）的下限进行补偿。”[6]而且，“调查统计结果显示，有78.78%的受访农户表示获得了相应的土地征收补偿款，但仍有12.17%的受访农户反映根本没有获得过补偿款，另有5.57%的受访农户则表示不清楚是否获得了补偿款。”[7]第三，征收利益分配上的公私失衡及其对集体成员生存权与发展权的损害。《土地管理法》按农业用途给予产值倍数补偿的规定，在忽视集体土地所有权和用益物权足额价值的同时，突显了行政机关的优越性，造成了公权主体与私权主体之间利益分配的悬殊。有学者已经指出：“补偿款的分配格局是政府占60%～70%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%。”[8]严重失衡的利益分配，一方面可能导致低廉的征地补偿款与高昂的土地出让金之间的巨额“剪刀差”，诱发地方政府进一步征地的冲动和依赖于“卖地式”土地财政的弊端；另一方面又会导致相当一部分被征地人生活水平下降，发展能力丧失或者受限。“九三学社进行的一项调查表明，在全国的失地农民中，有60%左右的人生活十分困难，有稳定经济收入、没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。”[9]第四，征收程序中的行政主导性与集体成员参与的有限性。按照《行政复议法》第6条、第30条第2款的规定，相关权利人对征收决定只能提起行政复议；按照《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，征用补偿、安置方案均由行政部门拟订、批准、实施，即使对补偿标准有争议的，也只能由人民政府协调、裁决，而且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。很显然，在征收程序中，从批准、实施到救济都强化了行政权力的绝对主导性，不仅排除了司法机关的介入与救济，而且被征收人的参与权也是事后的、被动的和极其有限的。