民事督促起诉若干问题研究

叶珍华

【摘要】民事督促起诉本质上属于检察建议范畴。检察建议由大而泛的模式向以细化为手段的策略转变的现实需要以及国有资产流失和社会公共利益受损失管的客观现实是催生民事督促起诉制度的深层背景。对开展民事督促起诉工作中碰到的条件范围、诉讼时效、被督促单位处分权、检察机关调查取证等实际问题必须予以厘清。从我国的现实需要来看，除了VA待立法上的确认外，在开展民事督促起诉中，应当建立与民事支持起诉、民事公益诉讼、职务犯罪侦查相协调的机制。
【关键词】民事督促起诉；检察建议；支持起诉；公益诉讼
【全文】
　　

　　民事督促起诉是指“针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益的一项民事行政检察制度”{1}。自2003年浙江省人民检察院首创推广以来，民事督促起诉作为检察机关民事行政检察监督非抗诉方式之一，它与支持起诉、公益诉讼一道，有效地构筑起遏制国有资产流失和社会公共利益受损的屏障。由于当前没有具体的法律规定可以依照，也没有现成的经验模式可以借鉴，因此，认真调查研究，不断总结经验，对于完善民事督促起诉制度就显得尤为重要。

　　一、民事督促起诉背景探源

　　民事督促起诉单从文书来看，有称检察建议的，有称督促起诉通知书的，有称督促起诉书，还有称督促起诉意见书的。但民事督促起诉本质上仍属检察建议范畴。这一点从最高人民检察院“对造成国有资产严重流失等涉及公共利益的民事案件，通过检察建议督促有关单位及时提起诉讼”的权威表述中可以得到印证{2}。既然是这样，民事督促起诉又为什么要独树一帜呢？追根溯源，回答这个问题免不了要对检察建议进行一番考究。

　　检察建议这种检察活动形式在我国有两个不同发展阶段。第一阶段是1949年至1958年。1954年第一届全国人民代表大会第一次全体会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第8条第1、2款、第9条分别规定：“最高人民检察院发现国务院所属各部门和地方国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权提出抗议。”“地方各级人民检察院发现本级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权要求纠正；如果要求不被接受，应当报告上一级人民检察院向它的上一级机关提出抗议。”“人民检察院发现国家工作人员有违法行为，应当通知他所在的机关给予纠正。”根据上述规定，检察机关相应创立了检察建议书、提请书和抗议书等法律文书。这个时段的检察建议是具有法律监督效力的一种“适格”法律监督方式。第二阶段是1978年至今。1958年后检察建议随着检察机关基本法律监督职能停止而停止。1978年检察机关重建后，检察建议这种形式又再度兴起。此时的检察建议已经缺乏往日的法律基础，现行法律法规检察职权的规定中检察建议并没有得到明确体现，尽管也有零星的文件涉及，但事实上它已经成为游离于检察法定职权边缘的一种检察活动。也正因为如此，虽然检察机关多年来运用检察建议成功地解决了许多在法律上缺少具体规定的问题，成为检察机关履行检察监督权的有效途径，但由于过度滥用，看似内容无所不涉、作用无所不能的检察建议，反倒招致诸如缺少法律依据、空谈套话偏多、格式不够规范、整改效果不佳等问题的诟病。

　　我们说，随着社会的发展，职能分工不断细化，权力边际越来越清晰，社会的权力制约诉求也越来越强烈。正如巴斯夏所说：“国家是一个巨大的虚构的实体，每个人都试图借助他的力量靠牺牲他人而生活。“{3}国家政策的制定和执行，必需通过具体的个人来进行，而这些个人，在缺乏约束的前提下，会不可避免地寻求自身利益的最大化，从而把国家这一服务于社会的结构异化为少数人不断地从其他社会成员手中获取利益的利益汲取结构。因此，必须严格限制国家的权力。一旦权力被不加限制，一旦某项制度可以按照其执行者任意构思的时候，恰恰是制度本身毁灭的开始。同理，检察建议也要有自己特定的活动半径。

　　显然，要从检察机关检察监督权的总体定位上来框定检察建议权力的边际实属困难。就内容来看，检察建议所涉及领域极其广泛，其中良莠不齐自不必说，其本身发展也是无穷尽的。从逻辑上讲，以不确定项来界定确定项是行不通的。这也可能就是检察建议呼声日涨，而总体立法迟迟不能实现的原因。既然这样，检察建议就面临着寻求立法认可突破口的现实。应当说在这个问题上，检察建议在某些具体领域已经取得了不同程度的进展。

　　有国家立法性质针对刑事诉讼中被不起诉人需要行政处罚、行政处分或者需要没收违法所得的。如1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》第142条第3款规定：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中扣押、冻结的财物解除扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”