（二）治安承包存在的问题
尽管治安承包改革已经取得了一定的成效，但在当下的法律框架内却存在明显的合法性危机，集中表现在改革的法律依据不足上。事实上，治安承包从出现至今，社会上对它的褒贬之争就始终没有停息，有关治安承包究竟是“奇招”、“正招”还是“昏招”的议论相当激烈。质疑者普遍认为，治安管理权作为一种公权力，只能由国家机关行使。治安管理的承包是政府对其公共职责的放弃，容易引发大量的非法行为，甚至还会加剧社会的混乱。如果政府连社会治安这一最基本的职责都要承包给私人，那么社会还需要政府干什么呢？当然，目前的社会质疑很大部分还是对治安承包的误解，因为实践中所承包的事项并非原本属于公安机关所享有的强制命令权，只是日常的巡逻防范事务，即便是类似出租房屋管理事务、暂住人口管理事务的承包也只是一些非强制性的技术性、辅助性工作。总体来说，当下的治安承包改革还属于警察任务功能民营化的范畴。不过，由于法律规范比较薄弱，加之作为主事者的公安机关没有履行好必要的监管责任，因而治安承包推行过程中也出现了很多亟待解决的问题。这些问题集中体现在以下三个方面：
首先，承包主体比较混乱，运行处于无序状态。在目前的几种治安承包模式下，作为当事人双方的发包方和承包方仍然比较混乱。一方面，发包方包括公安机关、物业管理公司、机关企事业单位、居（村）民委员会、街道综合治理委员会等多种机构。在宁波模式中，村委会作为发包方，却将不属于自己职责范围的事务（如私房出租管理、暂住人口登记等治安管理事项）发包给了承包人，这种做法明显与现行法律规范不符。另一方面，承包方包括保安公司、物业管理公司等组织以及退伍士兵、居民、村民等个人，在专业性和规范性方面都比较欠缺。这样，从治安承包模式的运作来看，明显呈现出无序的状态，警察机构与民间力量之间的密切合作关系尚未真正形成。
其次，公安机关角色模糊，引发政府职能错位。政府职能的错位既可能表现为“越位”，也可能表现为“缺位”。在当下的治安承包中，从表面上看，作为发包方和考核方的公安机关既可以进行监督、业务指导、调查处理犯罪信息和发案统计，也可以协助综治委组织竞标、审核承包人资格、对承包人进行培训和指导、督促和检查承包人工作。但事实上，在推行治安承包之后，公安机关往往容易产生“一包了之”的想法，忽略了其作为监管者和服务者的职责。
再次，承包费用的分摊加重了民众负担。在当下的治安承包实践中，关于承包经费的来源，虽然各地的具体做法不一，但大多遵循“谁出资，谁受益”、“花钱买平安”的原则。从公共财政理论上来说，政府既然已经有了税收收入，就应该为纳税人提供包括公共秩序、公共安全在内的最基本的公共服务。即便因为某种特殊原因需要吸收民间力量参与治理，所需费用也应当主要从公共财政中支出，不能让纳税人为治安问题“二次付费”。否则，治安任务的公共性就无法得到体现。
二、探索之中的辅警制度
辅警是辅助警力或辅助警察的简称，通常指的是帮助、协助国家警察维护社会治安的社会力量。我国目前有关辅警的称谓比较混乱，大致有治安辅助人员、治安辅助力量、协警、文职雇员（文员）、协管员、联防队员等。在比较法的视野中，辅警制度是一种世界性现象。例如，在德国，警察行政中开始出现大量权限委任给私人的现象，虽然围绕这种私人辅助警察行政的争议在政治及法理层面不断展开，但很多州的警察法都设置了辅助警察制度，任命私人为辅助警察，甚至使其可以对第三人行使警察的高权性权限{6}。此外，英国、美国、法国及我国台湾、香港地区也都有辅助警察制度。特别是我国台湾地区的“义勇警察”制度是最典型的私人自愿参与协助执行警察任务的样态，大体上归属警察任务功能民营化中的行政助手{7}。
近年，辅警制度在我国一些经济比较发达、治安形势复杂的地区得到了长足发展，对于缓解警力不足、节约行政成本起到了重要作用，已经成为维护社会稳定、促进社会和谐的一支不可或缺的力量。其中，江苏省苏州市的辅警制度因实施时间早、成效明显、规范性强而备受关注。该市自2004年开始组建辅警队伍以来，各类辅助警察的数量迄今为止已经高达35000余人，总数是该市正式人民警察的四倍，局部地区已经达到11倍之多。2009年初，该市公安局还在江苏省内率先成立了辅助人员管理处统筹管理全市公安机关的辅助人员，列入政治部序列。目前，该市正在积极酝酿起草国内第一部专门规范辅助警察的地方规章—《苏州市辅助警察管理与保障办法》。为此，以下将以苏州市辅助警察的运作为例，管窥目前正在探索之中的辅助警察制度的状况与问题[1]。
（一）辅警制度的运作状况
“警力不足”是当前探索建立辅警制度的直接动因。就苏州地区而言，近年治安压力与警力不足之间的矛盾异常突出。随着苏州社会经济的高速发展，城乡面貌发生巨变，外来人口急剧增加，人口流动极为频繁，社会治安形势日益复杂。由于苏州城区特殊的历史原因，加之私车保有量的无限增加，交通拥堵现象极为突出。特别是由于城市建设的大力推进，征地拆迁而引发的社会纠纷不断，警察面临着空前的维稳压力。在西方一些国家，万名人口配备的警察数通常能达到35。按照我国公安部的标准，城市万名人口配备的警察数应达到17，农村则应达到4。随着城乡一体化进程的迅速推进，苏州地区传统意义上的农村正在大量消失，而整个苏州地区目前仅为9.7，远远低于全国的平均水平。尽管现有警力下沉和增加警察编制对治安压力有所缓解，但相比社会经济发展形势而言还是杯水车薪，且面临行政法治乃至统治合法性的挑战。为此，苏州市公安局自2004年开始，面向社会公开招录了大量辅助人员，走出了一条富有特色的辅警制度建设之路。总体而言，辅警制度“苏州经验”的特色集中体现在如下四个方面：
