我国私人参与履行警察任务法制的现状与课题
章志远
【摘要】我国严峻的治安形势与有限的警察力量之间的强烈反差，倒逼出私人力量对警察任务的参与。无论是充满争议的治安承包、辅助警察、拍违有奖和警方线人改革尝试，还是具有明确法律依据的合作戒毒和社区矫正，都真实地反映了转型中国警察任务民营化跌宕起伏的图景。从警察任务民营化改革的时机选择、法制依赖和监督加强上看，私人参与履行警察任务在我国行政法上依旧是一个未竟的前沿课题。
【关键词】警察任务；私人参与；现状；课题
【全文】
维护社会秩序、保障公共安全、保护公民合法权益历来就是我国警察机关的神圣职责。作为一种权力性行政最典型、侵害危险性最强烈的行政活动，警察权长期以来一直都由国家垄断行使。但自20世纪90年代以来，随着我国社会转型的不断加剧，社会结构发生巨变、社会矛盾不断涌现，严峻的治安形势与有限的警察力量之间形成了极为强烈的反差。一些地方开始自发地尝试利用民间力量参与各类警察任务的履行，这些改革在一定程度上缓解了人民警察的压力，为保持社会稳定作出了积极贡献。与此同时，局部领域的警察任务民营化改革也引发了巨大的社会争议，有的甚至半途夭折。在我国传统全能政府型治理模式逐渐被打破、一种新的政社协同合作型治理模式渐次生成的背景下，对私人参与履行警察任务法制的现状与课题进行系统的实证研究自然就具有十分重要的意义。
一、饱受争议的治安承包
从实践来看，治安承包指的是将某一特定区域的治安防范任务或部分治安管理任务通过签订合同的方式有偿承包给私人的新型社会化治安管理模式。治安承包最早发源于我国农村地区。1996年，山东省泰安市退伍军人周广海以每年10800元的价格承包下该市岱岳区下官庄村的治安，成为中国“治安承包”第一人{1}。此后，治安承包迅速在全国范围内推广开来。短短数年时间，山东寿光，河南方城、鹿邑和内黄，浙江温州和余姚、陕西西安，广东深圳，湖南邵东等地区的治安承包改革都引起了新闻媒体的广泛关注。尽管争议不断，但治安承包改革在过去的十五年间却始终没有间断，而且还呈现出“承包区域从农村到城市”、“承包人从个人到保安公司”、“承包事项从治安防范到治安管理”的发展态势。
（一）治安承包的典型模式
根据发（承）包主体、承包事务范围以及公安机关在承包中所起的作用不同，目前的治安承包改革大致呈现出如下三种不同的模式：
一是“泰安模式”。发包人为村（居）委会、综治委或物业管理公司等基层（社区）组织，承包事项限于本区域的治安防范工作，承包费用由发包人提供或向受益人募集，公安机关（派出所）负责业务监督指导{2}。陕西西安的未央区、浙江温州的瓯海区所推行的治安承包也是这一模式。
二是“嘉兴模式”。发包人为公安机关（公安局或派出所），承包人为公安机关的人民警察，再由民警挑选保安队员，承包事项限于本区域内的治安防范和管理工作，承包费用向受益人募集。浙江温州市鹿城警方推行的“警察治安承包责任制”，黑龙江大庆市萨尔图公安分局在“属地管理”原则下建立的“治安责任承包制”，江苏南京市秦淮区公安分局实行的“巡区治安工作责任承包”等均属此种类型。
三是“宁波模式”。发包人为村委会，承包人为公安机关人民警察以外的组织或个人，承包事项限于本区域的治安防范工作和部分不具有国家强制力的治安管理事项，承包经费由发包人提供，公安机关负责协助综治委组织竞标、审核承包人的资格、对承包人进行考核{3}。浙江永康、余姚等地在外来人口管理上所推行的承包制度也属于此种模式。
从目前的治安承包实践来看，无论采取的是哪种模式，基本的出发点都是借助市场机制进行社会治安管理工作的创新。一方面，可以弥补单纯政府机制的不足；另一方面，可以有效解决志愿机制的失灵。总的来说，治安承包呈现出巡逻防范岗位职业化（解决有人办事的问题）、治安劳务报酬货币化（解决待遇问题）、治安防范责任契约化（解决有章办事的问题）等三个基本特征。随着社会治安综合治理的逐步推进，新近一些地方的治安承包协议都是在当地综治委和具有丰富经验的专业化保安公司之间签订的。例如，湖南省邵东县社会治安综合治理办公室通过公开招标方式同邵东县保安服务有限责任公司签订了《夜间治安巡逻协议书》，将该县城区夜间10点至次日早晨6点的治安巡逻任务“整体”承包给邵东保安公司。首次签约的合同期为试运行4个月，即从2010年7月15日至10月14日。协议书规定，双方签订协议期间，每月支付承包费用75000元，城区夜间可防性刑事案件（“两抢一盗”）发案数与上月相比，每下降1个百分点，奖励100元，每上升1个百分点，扣除承包费100元{4}。
应该说，上述以公安机关为发包方，将本属于公权力的部分治安管理权和治安防范权以合同的形式承包给公安机关之外的组织或个人的做法是相对规范的社会化治安管理模式，有助于厘清治安承包所涉及的基本法律关系，明确公私部门具体的权利义务。总体来说，治安承包的推行收到了良好的实施效果，刑事案件尤其是可防性案件发案率大幅下降，民众的安全感逐步增强。在局部地区，这一制度的推行甚至对当地治安形势的扭转起到了根本性作用。例如，自2005年5月余姚市牟山镇率先推行以村为单位的社会治安防范工作承包责任制的三年里，共抓获违法犯罪嫌疑人22人，其中刑事拘留以上12人，抓获逃犯1人，治安拘留9人，配合派出所破获各类案件25起，提供有价值案件信息19起。在夜间巡逻中调处平息治安纠纷35起，追回电动机、电线、人民币等价值6.3万余元，协助村级调解组织处理民间纠纷58起，协助毗邻乡镇破获治安案件12起。同时，在处置萧甬铁路牟山段塌陷、硫酸槽罐车坠河等突发性事件中发挥了重要作用。从第一轮承包考核至第三轮考评情况来看，群众满意率分别达到97％和98.5％，为“平安牟山”建设夯实了基础{5}。
