二、控权论：溯流渊源与理论界定
在行政法（学）的历史发展过程中，控权论学派溯源并一直活跃于西方诸国，尤其是英美国家。长期以来，“控权论”一直被这些国家深信不疑地作为国家行政法的基本理念和指导思想。在英国，科克（Coke）、戴雪（Dicey）、韦德（H.Wade）、拉斯基（Laski）等许多著名法学家都是极力主张控权的。首先是著名的宪法学家戴雪提出并阐释了“法律主治（法治原则）”，其主要涵义是：不存在武断的权力，公民非依法定程序不受约束和限制以防止“极武断、极强权”的权力。可见，戴雪的法治思想旨在强调控制专断的行政权以保护公民的人权。随后，学者H·韦德也提出“行政法定义的第一个含义就是关于控制政府权力的法，其最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民”[6]。所以，对于英国而言，行政法学就是“控制政府权力的法”[7]。
对于美国而言，在其建国之时，制宪先驱们便开始奉分权与制衡为国家政体之圭臬。到了19世纪，正如博登海默所敏锐地指出的那样，美国政府几乎将侧重点完全集中于使行政权处于有限范围内的法律约束之上，行政中的自由裁量范围被缩小到无可奈何的限度[8]。直至20世纪尤其是20世纪中后期以来，行政法更是深信不疑地被认为是“控权之法”。恩斯特·盖尔霍恩和罗纳德·M·莱文认为，行政法关涉控制和限制政府权力的法律制约[9]。戴维斯认为，行政法是有关行政机关权力和程序的法律，其中特别包括对行政行为进行司法审查的法律[10]。施瓦茨也认为，行政法是管理政府行政活动的部门法，而不是有关公共行政的法律，它的对象仅限于权力和补救，并回答如下问题：行政机关可以被赋予什么权力？这些权力有什么限度？用什么方法把行政机关限制在这个限度之内？[11]。另外，盖尔霍恩和博耶在《行政法与行政程序》一书中也毫不掩饰地宣称到，“行政程序的基本政策问题是如何设计一种制约制度，既可最大限度地减少官僚专断和越权的危险，又可保持行政机关需要有效采取行动的灵活性。行政法即是用以控制和限制政府权力的法律制约器。”[12]总之，以上这些观点都无一例外的认为行政法就是“控权法”，它主要是通过行政程序和司法审查来达到控权目标的实现。
特别需要指出的是，即便是属于大陆法系的国家，比如德国，其行政法理论基础的演进也都主张规制行政权，促使政府做到依法行政，这些原则不仅都蕴涵着法治原则的要求，而且都透露出了其极强的“控权”意蕴和精神。在法国，尽管行政法在“控权”的同时，也十分注意“保权”[3]；但是，毫无疑问，“保权”的目的也为了让政府更好地做到“依法行政”。申言之，“控权”才是行政法的核心价值和真正意蕴。
相比之下，在目前中国，虽然持“控权论”者都认为行政法是控制行政权力之法，但是从持“控权论”者的相关著述来看，似乎呈现出两种略微不同的表述：一种是，认为行政法价值必然要选择控权[13]，即：控权才是行政法真正的核心价值。这比较接近于英美国家行政法的传统；另外一种是，认为控权不等于限权，控制不等于限制。限制是消极的防御（英美行政法传统严格地说就是“限权”），而控制是积极的驾驭。换句话说，法律控制行政权有双重目的，即不仅要防止权力的滥用和逾越，而且还要能够通过驾驭行政权使其有效运作[14]。两种意见相比较，后种表达方式显然更为成熟和恰切。诚如有学者所洞见的那样，“现代行政法的基本功能仍然是控制行政权，但是控权一词的涵义更为丰富，近代的控权就是指严格限制行政权，防范和制裁违法行政行为。但是我们今天所讲的控权，是指法律高于行政权，法律支配着行政权，控制成为一个中性词，它除了传统的限制的含义，还包括引导和鼓励等方式。”[15]
