银监会法律性质研究
陈云良;陈婷
【摘要】2003年中国银监会的成立是我国金融监管机制步向专业化与法治化的一个重要举措。但银监会“国务院直属正部级事业单位”的现有定位广受诟病。“事业单位”的定性使国务院组成部门、直属机构和事业单位的界限变得模糊不清；“正部级”的冠名使得行政级别的设置进一步强化；“国务院直属”的设置模式无法保证银监会监管的独立性。从银监会的专业性、独立性、权力混合性及其履行职责的性质来看，其应当定性为国家经济调制机关。
【关键词】银监会；法律性质；国家调制机关
【全文】
银行业监管体制改革是我国金融体制改革的核心问题。从最初的中国人民银行集金融监管、货币政策、商业银行等职能于一身，到1983年实现中央银行与商业银行的首次分离，再到2003年银行业监督管理委员会（以下简称“银监会”）正式成立并履行原来由央行行使的监管职能，表明我国银行业监督管理体制进入到一个新的历史时期。然而根据相关法律文件，银监会被定性为“国务院直属正部级事业单位”，这不免让人感到困惑，为什么要将其定性为事业单位呢？事业单位又是什么性质的单位？若是事业单位，为何又要冠上正部级级别呢？这不是进一步加剧了政事不分吗？它是否属于行政机关？中央政府到底按什么性质对它进行归类管理？这一系列问题一直没有得以破解，立法上一直含混不清。“名不正，则言不顺”，如果银监会法律属性这一基本问题都不明确，那么其法律地位、权利、义务都将处于不伦不类的尴尬地位。事业单位分类改革的大幕已经拉开，银监会这样一类机构（还有保监会、证监会）何去何从？首先需要对其法律性质进行科学定位。
一、银监会现有定性
（一）既有规定
银监会成立的法律依据是第十届全国人大第一次会议通过的《全国人民代表大会＜关于国务院机构改革方案的决定＞》和同届人大二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会＜关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定＞》。这两个规范性法律文件都表明银监会是一个国务院直属的正部级事业单位。
银监会是国务院直属的正部级事业单位的定性表达了三层含义：银监会属于国务院直属领导；其级别是正部级；它的性质是事业单位。银监会由国务院直属领导，而不是国务院组成部门，这种表述表明它和国务院组成部门外交部、财政部等是有所区别的，暗含了一定的独立性；为了保障其监管权力的威慑力，不得不遵循传统的行政化思维，将银监会规定为正部级；而将其定性为事业单位，而不是行政部门，是由于2003年成立银监会时国务院正在进行机构改革，不适宜在精简国务院行政机构之时，再加上一个新的行政机构（也可谓生不逢时），而不是出于其非行政性考虑。事实上，根据《银行业监督管理法》，银监会的运行机制和行政机关没有实质性区别，其职权由法律法规授权和国务院委托，其人员任命程序与其它政府部门相同，预算和财务来源都直接受制于国务院，带有十分明显的政府行政部门特征。
银行监管机构的独立性是近年来理论界和实务界的研究热点。不少学者对银监会的独立性进行了系统研究，一般认为银监会应当独立于政府。但银监会独立于政府后又应当归属于什么性质的机构呢？如果它不是行政机构又是什么？没有人深究，没有人进一步探讨银监会本身的法律属性，仍然简单地、不假思索地将其定性为行政机构。
（二）反思与批判
无论官方出于精简行政机构的考虑，还是学者们行政机构的定性，都置银监会于不伦不类、不尴不尬之境地。国务院直属事业单位的定性和现有体制存在大量冲突。如果银监会是事业单位，为什么所从事的工作和社会公共事业毫无干系？它和学校、医院这类事业单位又何以区分？银监会既然应当独立于政府，不是政府的一个部门，那它怎么又是行政机构呢？银监会作为银行业监管机构，关系到一国金融体系的稳定，如果它属于国务院领导的行政机关序列，监管独立性该怎么把握呢？这些冲突都显示银监会的现有定位需要进行深刻反思。
1.“事业单位”定性的尴尬
事业单位是一个有着鲜明中国特色，并引起较多争议的概念。国外虽有类似的社会组织，但都没有这一称谓，一般称非政府组织、非营利组织、非营利部门、公共部门、公法人、公务法人等。{1}它是一个约定俗成的概念，是在我国社会主义建设的长期实践中自然形成的一个特有提法。{2}新中国成立后，由于计划经济体制的确立，政府定位于全能型政府，大规模的社会、经济、文化建设使公共服务事项激增，于是成立了大量向社会提供服务的组织机构。这类机构不以盈利为目的，不同于企业；也不是在行使行政管理职能，不同于政府机构。1952年政务院文件《关于全国各级人民政府、党派、团体所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》最早提出“事业单位”的概念，第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》开始系统使用“事业单位”这一概念，1965年5月4日国家编制委员会制定的《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见（草案）》规定：“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位，列为国家事业单位编制。”于是，这类公共服务组织被定性为“事业单位”。
