两岸检察机关领导体制比较
万毅
【摘要】海峡两岸检察制度“同源而分流”，在检察机关领导体制上两岸检察制度存在着诸多相同及不同之处。两岸检察机关外部领导体制的差异性，根源于政治权力结构上的不同；而检察机关内部的领导体制虽然都尊奉检察一体原则，但是，在具体行使方式上却存在较大的不同。考察台湾地区检察机关的领导体制，以及比较两岸检察机关领导体制的同与不同，有利于把握检察机关领导体制改革的走向，推动大陆检察制度的改革与完善。
【关键词】检察机关；领导体制；外部指令权；内部指令权；检察一体
【全文】
海峡两岸检察制度“同源而分流”，{1}在检察机关的领导体制上，两岸检察制度存在着诸多相同及不同之处。在正式行文之前，首先需要说明的是，台湾地区检察制度“立法”和理论研究中，并未采用检察机关“领导体制”这一术语。所谓“检察机关的领导体制”，纯系大陆立法和理论研究中采用的习惯用语，专指检察机关的内外部领导关系问题，其中包括：其一，检察机关的外部领导体制，即检察机关与其外部领导机关之间的关系问题；其二，检察机关的内部领导体制，即检察机关内部上下级之间的关系问题。上述问题本为检察制度的共通性问题，台湾地区检察体系亦须面对，因此，台湾地区虽习惯上未采用“领导体制”一语，但同样存在着检察机关的内外部领导关系问题，只不过，在台湾地区，检察机关的外部领导关系称为检察机关的“外部指令权”，而检察机关的内部领导关系则称为检察机关的“内部指令权”。
一、台湾地区检察机关的外部指令权
台湾地区的检察机关虽然在功能上趋向于独立，但在组织上仍隶属于司法行政部门—“行政院”的“法务部”，检察机关的行政事务，包括经费（各级检察机关预算之编列与分配等）、人事（含检察官的任命、考绩、升迁及惩戒等）、职务上注意事项的发布（如颁布“性侵害案件应行注意事项”），以及对检察官废弛职务、侵越权限或行为不检者发布警告处分等事务，{2}皆由司法行政部门—“法务部”掌控，“法务部长”亦因此对检察机关享有所谓“外部指令权”，即“法务部长”有权就检察行政事务，以发布指示或指令的方式对检察机关实施指挥、监督；在台湾地区，这一权力被称为“司法行政监督权”。
例如，台湾地区“法务部”曾针对检察官无故迟延案件的惩处发布职务上注意命令—《检察机关办案期限及防止稽延实施要点》。该要点第44条规定，对于检察官办案如有发生违规迟延之状况，除承办检察官应予处罚外，对于有监督责任之主任检察官及检察长亦有行政责任。承办检察官对于侦查案件“无故未接续进行”继续6个月以上者，或全年新发生“无故逾3月未进行”或“无故或借故拖延逾期不结”之案件总计逾30件者，得依其情节，依“奖惩案件处理要点”第11点及“检察机关奖惩标准表”第4点第5款、第5点第6款规定为发命令使之注意、警告、申诫或记过一次或二次之处分。若情况严重，必要时并得调整检察官之职务或报请调整至事务较简之检察机关。根据台湾地区“法务部”的统计资料，2002年至2005年7月底“法务部”共惩处检察官116人。其中因未结案过多受惩处者有30人、办案疏失者有21人、行政延误者有4人、案件未持续进行者有39人、逾30日始收受判决者13人。上述事项皆为针对检察官职务上注意事项发布政策以及对检察官废弛职务行为进行惩戒，本属于检察行政事务范畴，自应由“法务部长”依据司法行政监督权而为外部指令。
台湾地区“法院组织法”关于“法务部长”外部指令权的规定，借鉴了德国和日本的立法例，但在具体规定上又有差异，即德国、日本等国立法上不仅赋予了法务部长检察行政事务监督权，还赋予了其个案指挥监督权，法务部长可以但可以通过检察总长对检察官的个案侦办进行指挥监督，例如，《日本检察厅法》第14条规定，法务大臣就侦查、公诉及裁判执行等检察事务有一般之指挥监督权，但对检察个案之调查或处分，仅得指挥检察总长。而台湾地区“法院组织法”则仅赋予了“法务部长”有权对检察行政事务进行指挥监督的权力，并未赋予其个案指挥监督权。之所以未仿效德、日等国立法赋予“法务部长”个案指挥、监督权，是因为：其一，“法务部长”外于检察系统，其本身并不具有检察官身份。因此，不宜亲自行使或直接介人“刑事诉讼法”上所赋予检察官的职权（即检察业务）；其二，“法务部长”乃典型的政务官，为“内阁”之成员，为“政府”之政策效劳，与“政府”同进退，其行事准则自与检察官不同。但如果容任其以指令权干预检察业务之处理，可能导致“法务部长”基于政治利益考虑而借个案指挥监督权干预检察权的独立运作，{3}此正如同日本检察史上的最大污点、也是法务大臣滥用指令权的典型案例—“造船厂疑狱事件”{4}所揭示的。加上台湾地区的“政党政治”及“国会监督”尚未如日本成熟，且政治势力干预司法的积弊残存，如仿照日本法上明文赋予“法务部长”可以通过“检察总长”指挥个案的侦查或追诉，无疑将大开政治黑手染指司法的大门。{5}
