行政诉权的法律形态及其实现路径
——兼评最高人民法院法发【2009】54号文件
孔繁华
【摘要】根据行政诉权存在的不同法律层面，可以将其分为基本权形态的行政诉权、制度形态的行政诉权以及实践形态的行政诉权。我国行政诉权的现实状况是基本权形态的行政诉权缺位，制度形态的行政诉权大于实践形态的行政诉权。为了追求诉权实现的理想状态，应做到实践形态的行政诉权向制度形态的行政诉权的回归，完善制度形态的行政诉权的立法规定，通过
宪法确认基本权形态的行政诉权，最终确立保障相对人行政诉权的原则。
【关键词】行政诉权；基本权形态的行政诉权；制度形态的行政诉权；实践形态的行政诉权
【全文】
引言
诉权理论的提出与兴起源于法律体系上诉讼法与实体法的分野。其不仅是大陆法系国家和地区民事诉讼法学中的一个基本理论问题，在英美判例法中也同样受到重视。我国学界对诉权问题的研究，以民事诉讼法学界为引领，且理论主张呈多元化的趋势，其中尤以“二元诉权论”为代表，认为“诉权是当事人基于民事纠纷的发生（即民事权益受到侵害或与他人发生争议），请求法院行使审判权解决民事纠纷或保护民事权益的权利。其完整内涵包括程序意义和实体意义两个方面：程序含义是指在程序上向法院请求行使审判权的权利，实体含义则是指保护民事权益或解决民事纠纷的请求。”[1]与之相对的“一元诉权论”的各种主张并不统一，代表性的观点认为“诉权是当事人双方就其民事法律关系的争议而进行诉讼，实施诉讼行为，以维护其正当民事权益的权利。”[2]近年来，各种新诉权理论在我国民事诉讼法学界逐步兴起。我国行政诉讼法学界对诉权问题则关注不多。迄今为止唯见一部关于行政诉权的专著，其中认为“行政诉权是行政活动中的权利主体按照法律预设程序，请求法院对有关纠纷作出公正裁判的程序权利。”“行政诉权包含三项内容：起诉权、获得行政裁判权、得到公正裁判权。”[3]二元诉权论与一元诉权论的差异在于对实体意义诉权的取舍，两种主张都不否认将程序意义之诉权作为诉权理论的核心内容。本文不拟致力于探讨行政诉权的抽象内涵，因为对行政诉权形态的研究，乃是建立在程序意义诉权的基础之上，围绕诉诸法院的权利而展开。
行政诉权不仅是一个理论概念，更存在于宪法、法律以及实践之中，但在不同的层面其内涵不尽相同，因此可以将行政诉权分为基本权形态的行政诉权、制度形态的行政诉权以及实践形态的行政诉权。由于我国相关立法规定的缺失和实践困境，故而导致公民行政诉权的享有和实现在立法和司法上均存在一定的不协调。鉴此，2009年11月15日，最高人民法院发布了《关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发[2009]54号，以下简称《保护行政诉权的意见》），要求各级人民法院进一步重视和加强对行政案件的受理，依法保护当事人的诉讼权利，以切实解决行政诉讼“告状难”问题。由此可以认为，保护诉权的司法文件为实践形态的行政诉权向制度形态的行政诉权的“提升”奠定了基础。
一、基本权形态的行政诉权
（一）基本权形态的行政诉权之释义
基本权形态的行政诉权，也可以称之为基本权型行政诉权，具体是指国家通过宪法或基本法予以确认和保障的程序性权利，是行政诉权法律形态的最重要表现。对于基本权形态的行政诉权，可以从三个方面来理解：首先，基本权型行政诉权通过“基本法”予以确认。诉权作为一项基本人权，是民主与法治发展到一定阶段的必然要求。基本权型行政诉权的载体是宪法规范或宪法判例。时至今日，诉权的独立地位已不再是悬而未决的问题，其宪法化也已成为世界性趋势。其次，基本权型行政诉权是制度型行政诉权的基础。宪法上之基本权利的实现需要普通法律将其内容予以具体化。即使在宪法规范具有直接适用效力的国家，宪法的原则性、抽象性规定，也需要具体法律来加以细化。最后，基本权型行政诉权可能成为实践型行政诉权的直接依据。一般情况下，实践型行政诉权通过制度型行政诉权与基本权型行政诉权发生关联，当制度型行政诉权规定得比较完备时，基本权型行政诉权实际上融入其中，承载基本权型行政诉权的宪法规范通常并不需要直接适用。但在立法机关不积极作为或作为不充分而导致基本权型行政诉权没有完全落实到制度型行政诉权的情况下，司法机关能否依据宪法规范直接保障公民的实践型行政诉权？在法院拥有违宪审查权的国家要想实现这一点并不困难。“如果一切国家的法院对法律规范是否违反宪法规范都具有疑问权和判断权，宪法规范的司法适用性就简单得多。而实际上，受制度基础、社会背景及政治理念的决定和影响，并不是所有国家的法院都同时具有这两种权力。”[4]
