服务型政府的法理基础
刘猛生
【关键词】政府；法理
【全文】
自20世纪90年代以来，各国政府在改革中，莫不以塑造服务型政府为其要者。美国于1994年颁布了《顾客至上：服务美国民众标准》，主张建立顾客至上的政府。英国政府于1991年颁布《公民宪章》，主张施行公共管理的顾客导向。加拿大、澳大利亚等国都把顾客导向作为政府改革的重要环节。与此同时，我们国家的政府机构改革也进行得如火如荼，从初期的单纯减人员、减编制，到后期的讲求政府职能的科学定位与整合，整个政府改革的方向也向着建设公共服务型政府的目标逐步迈进。特别是21世纪初，由于国内外环境综合影响的结果，我国各地出现了建设服务型政府的时代潮流[1]。为进一步推进我国公共服务型政府的建设，有必要对建设公共服务型政府的内涵、作用，特别是建设公共服务型政府的法理基础作一系统探讨。
一、服务型政府的内涵及作用
（一）公共服务型政府的内涵
所谓服务型政府，就是满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。在这种治理模式下，政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者。它意味着施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转移到公共服务领域。服务型政府是注重提高公共服务质量的政府，是具有较强的公共服务职能的政府。在服务型政府模式下，政府从偏重履行经济职能转向履行经济职能与履行社会管理职能并重，从偏重解决体制和机构设置问题转向提高公共服务质量，从偏重管制转向偏重提供便利服务。服务型政府的行政行为应体现为民服务的精神，要紧紧围绕民众权利的实现这一核心开展各项工作，力求提供最佳服务，并对未能提供良好服务的行政人员建立系统完善的责任追究机制。
服务型政府应当具有以下五个基本内涵：
1．服务型政府是人民权利本位政府
“秉民众之志，承民众之意，思民众之需，理民众之事，这乃是行政行为的本质所在。”[2]对于服务型政府而言，尤为如此。服务型政府的本质内涵是回归人民本位，实现“主权在民”。这与我国的国体及政体也是一致的。国家的一切权利属于人民，政府权利源于人民赋予，理应对人民负责，受人民监督。服务型政府的这种本质内涵决定了政府必须统筹经济发展与社会发展、统筹城乡发展、统筹社会各阶层的利益，建立一个公平与公正的社会。因而，促进就业、实现城乡平衡与各阶层均衡发展就是服务型政府的基本任务。目前，制度规范层面已有较完善的规定，关键是贯彻落实，真正实现以民众为本位设置权力执行机构，培养“执政为民”的理念。服务型政府应剔除单纯“管制”的现状，实现“小政府、大社会”，“小管制、大服务”。
2．服务型政府是责任政府
服务型政府应建立严格的责任体系，这也是遏止所谓“争权”的有效手段。责任政府表示政府“所享有的权利”实际上是“应尽的职责”，政府理应向公众提供良好的服务，否则就是失职。记得2003年世界卫生组织解除对北京“疫区”警戒的第二天，中央电视台记者王志在采访世界卫生组织驻华代表贝汉卫博士时有一段对话很能反映东西方在责任意识方面的差别，王志问：通过这次“SARS”事件，你是否认为世界卫生组织变得比以前具有更大的“权力”？贝汉卫博士不假思索地回答道：我不认为这是“权力”，但世界卫生组织在应对这次“SARS”事件过程中具有非常清晰的职责。这段对话的确令人非常震撼，好像十多年听到一个小孩子问当时的联合国秘书长布特罗斯·加利“联合国秘书长是多大的官”一样，这实际上反映了我们国家“官本位”思想根深蒂固。而罪魁祸首就是缺乏责任意思，甚至干脆把责任当权利，这种情况下，根本不可能奢谈什么建立服务型政府。因此，一个服务型政府，其前提之一必须是一个责任政府。
3．服务型政府是法治政府
一方面，政府具有提供公共产品与公共服务的法定义务，必须通过合法的行政程序积极履行公共服务职能，接受来自权利机关、非政府组织和人民群众的监督。[3]另一方面，依法治国是建设社会主义现代化国家的基本方略，服务型政府应体现法治的精神。所谓法治，“是一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威。或者说，政府应由法律规制并服从法律，最终使公民的权利得到维护、保障并扩大。”[4]法治政府有助于对国家公共事务实行有效的管理。只有在法治的前提下，服务型行政的理念和行动才能得到固化和坚强。同时，“法治”从一开始就与“服务型”密不可分，并结合于民主政治的发展。“法制”只有在“服务型政府”的不断发展中，才能最终实现自身的良性目标。
4．服务性政府是廉洁高效的政府
廉洁高效应是服务型政府的本质决定的。民众本位、社会本位决定了行政人员不过是公众、社会的“服务者”。“服务者”必须不断提高其工作效率和工作质量，才能得到公众的认可，否则，公众有权利“否认”这种行政机构的“合法存在”，必使政权的“合法性”受到挑战。“一个政权的腐败意味着一个新政权的诞生”[5]。在这种前提下，廉洁应是理所当然。按约翰·洛克的观点：政府代表着一种统治者与被统治者之间的同意，只要政府为被统治者的利益服务，他们就将支持哪些当权者[6]。
（二）建设服务型政府的作用
建设服务型政府是深化行政体制改革题中应有之义，代表着行政体制改革的方向，并对行政体制改革的顺利开展产生理性推动作用。
1．建设服务型政府可以培养现代行政的理念
政府行政权的运行要达到现代行政的要求，首先必须要实现行政理念层面的转轨，即从传统的计划经济模式下政府管制型行政理念，向社会主义市场经济体制下以有限政府、责任政府、法治政府和公共服务型政府为核心特征的现代行政理念转变。政府的公共服务功能是现代行政的重要理念之一，同时关联着“责任政府”、“主权在民”、“小政府、大社会”、“依法行政”等现代行政理念。在建设服务型政府的进程中，由于公众、行政部门等的广泛参与和互动，以公共服务型政府的理念为主线并衍生，现代行政的丰富营养必然将不断渗透到社会的各个层面，特别是行政机关以及其他公共管理部门。这无疑会为最终建立适应社会主义市场经济要求的现代公共服务型政府打下坚实基础。
