公益诉讼所应对的公益案件是显现法律制度缺陷的案件。公益诉讼的目的在于补足法律制度的缺陷或形成新的法律制度。公益案件最突出的特征应为社会改良性，基于此特性，公益诉讼的根本目的是完善与形成制度，而不是单纯地解决个案纠纷。既然是诉讼，当事人的诉讼攻防仍为必须与基础。不过，与私益诉讼相较，公益诉讼对辩论主义、处分主义所推崇和强调的当事人行为对法官的约束必然是要有所突破的。易言之，公益诉讼要求法官更多地发挥主观能动性，谓之能动司法亦不为过。这种能动体现在立案受理的衡平性、审判过程中辩论性与咨议性的结合、证明责任分配的裁量适用。总体而言，公益诉讼模式既有体现民事诉讼本质的一面，也有体现社会改良性的一面，因而，具有预见性、开放性、能动性。为此，有必要在修改《民事诉讼法》时，单设一编“公益诉讼程序编”。在公益诉讼模式建构过程中，需要注意两方面的问题：
(1)公益诉讼的参与方式
充分释放公益诉讼能量的结构模型应当是确定四方启动主体中各自启动的方式与范围的结构模型。对此，笔者有如下初步的思考：
①公民。公民是国家的主人。公民作为维护公益、启动民事公益诉讼的主体，具有合理性和必要性。民事公益是具有普遍性、间接性、现实性的人身或财产权益。由于民事公益的特殊性，国家在维护民事公益时存在局限性、滞后性已是无需避讳的现实。公民作为公益维护主体，一般而言，都是出于高度社会责任感、正义感来启动公益诉讼，常常是非直接利害关系人。在《民事诉讼法》修改之前，这类起诉不被受理完全符合程序法治的要求。笔者认为，从现在我国如火如荼的志愿者活动看，我国公民投身公益、维护公益的热情与能量是不容忽视、不容小觑。在即将进行的《民事诉讼法》修改过程中，应该结合公益诉讼程序的需要，对公民以非直接利害关系人身份提起公益诉讼的条件予以特别关注并妥当设置。
②行政机关。由行政机关启动关涉民事公益的诉讼程序，几无争议和悬念。有些案件中，我们看到在特定情形下，行政机关通过行政行为是难以对民事公益进行维护的，比如：流浪汉被撞身亡案中民政局对肇事方提起诉讼。显然，在这种受益人“缺位”的情形下，行政行为是无用武之地的。在另外的情形下，有的地方的环保局通过启动公益诉讼的方式来保护环境。这样的革新举措是否符合诉讼资源也需集约利用的理念呢？笔者认为，对于环境治理而言，行政管理与制裁手段与诉讼途径相比，更为有效、有力。对于污染企业，环保局可以依职权调查污染情况，可以采取责令停产停业、罚款等行政措施。就预期效果而言，要比诉讼途径更具有合理性。因此，由行政机关启动民事公益诉讼，有一定必要性，但是，以诉讼来替代常规性的行政管理的正当性值得考虑。另外，能否通过行政行为的完善来尽量避免民事公益诉讼的启动，也是值得深入考虑的问题。许多研究者都提到国有资产流失的形势很严峻，应当由国资管理部门对侵害国有资产的合同提起确认合同无效的诉讼。这种建议有其内在合理性，不过，值得思考的是民事公益诉讼能及时、充分地避免国有资产的流失吗？经过一个完整的诉讼流程，即便国有资产管理部门胜诉，相关的国有资产很可能已经“流失”，或者已经有严重损失。尽管目前关于此类民事公益诉讼的认可度很高，不过，笔者认为，就避免、扼制国有资产流失的目的而言，国有资产管理部门启动民事公益诉讼的方式实为“亡养补牢”之举。各级国有资产管理部门严把合同审查关、加重对合同订立失误责任人的惩处力度，尽量避免侵害国有资产的合同的签署和生效，是比相关合同生效后乃至履行很久以后再起诉撤销或确认无效更为有效的方式。过分强调和突出行政机关启动公益诉讼的重要性，会产生行政机关的角色错位。因此，笔者建议对行政机关提起公益诉讼的条件应设定具有充分必要性与不得替代行政行为两方面的条件。
③非政府组织。在公益诉讼的启动方面，非政府组织被寄予厚望。许多学者撰文呼吁激活社会组织关注公益、代表公益、为公益而诉的功能。相比较而言，非政府组织作为公益诉讼的启动者具有潜在优势。这种优势体现在三个方面：第一，公益指向明确。绝大多数公民在行为选择时总是首先要考虑到个人利益，然后才考虑到社会公共利益，在社会公共利益与个人利益相冲突时，往往会做出倾向于个人利益的选择；第二，可持续性强。非政府组织宗旨明确并且具有延续性，组织人员奉献精神强且具有同质性、稳定性；第三，保障更充分、社会影响力更大。根据《社会团体登记管理条例》，任何一个民间组织注册必须先找一个政府部门作业务主管单位，然后才能到民政部门登记注册。现在，我国80％的民间组织处于非法的状态，而它们所做的，却是社会需求极大的公益性活动。双重管理不仅压抑民间活力，耗损社会资源，也扭曲了宪法赋予公民的自由结社权利。从长远转型来看，亦无益于构建有限政府、市场经济、公民社会的现代国家。{11}另一方面，我国《民事诉讼法》第108条规定，原告要与案件有利害关系。非政府组织作为原告启动公益诉讼的案件，基本上是连这第一道“门槛”都难以越过的。笔者认为，允许非政府组织以诉讼担当人的身份启动公益诉讼程序有显在的必要性。
